La reconversion et le rôle fondamental des PME locales

Face à la complexité des problèmes posés par la surcapacité des industries de défense et la réaffectation de nombreux sites militaires, les moyens mis à la disposition de l’initiative communautaire KONVER paraissent bien dérisoire. De 1993 à 1999, KONVER sera doté d’un budget global de 874 millions d’ECU (130 MECU à son lancement en 1993, 500 MECU pour la période 1994-1997, et 244 MECU provenant de l’allocation financière de la réserve des initiatives communautaires pour prolonger le programme jusqu’en 1999).

C’est peu, non que KONVER soit défavorisé par rapport aux autres initiatives couvrant les mutations industrielles (en fait, seules les initiatives ADAPT et PME sont mieux loties), mais c’est très peu en regard de l’ampleur de la tâche, et aussi en comparaison des moyens consacrés outre-Atlantique à des difficultés de nature semblable: entre 1994 et 1997, l’Administration Clinton affectera 20 milliards de dollars au Defense Transition Plan1.

Malgré quelques indices qui démontrent la volonté de la Commission européenne de s’engager davantage dans la recherche de solutions pour les industries d’armement en surcapacité, les sous-traitants en panne de donneurs d’ordre ou les infrastructures militaires désaffectées (parmi les initiatives récentes mais moins connues, citons les rencontres DECIDE à la DGXXIII ou la nouvelle action A10 du programme COST de la DG XII), les moyens d’action à l’échelle européenne restent limités.

Les initiatives communautaires sont, il est vrai, complétées ça et là par un ensemble d’initiatives nationales ou régionales.

En France par exemple, aux 778 millions de francs français (environ 120 MECU) apportés par KONVER entre 1993 et 1999, s’ajouteront, par le biais des budgets alloués au FRED2 et aux sociétés de conversion3, une moyenne de 370 millions de francs français pour chacune des annuités de la programmation 1997-2002. C’est donc globalement un budget décennal (1993-2002) de 3 milliards de francs français qu’aura à gérer Thierry Klinger, le délégué interministériel aux restructurations de défense.

Dans le länder allemand de Rhénanie-Palatinat, la région d’Europe où l’on connaît la plus forte concentration d’installations militaires, la somme des aides communautaires atteint 22,83 MECU, soit l’équivalent de 43 millions de DM (4,03 MECU de PERIFRA en 1991-1992, 4,89 MECU de KONVER 1993 et 13,91 MECU de KONVER 1994-1997). Mais le gouvernement de cette région estime que le volume d’investissements consacrés à des projets de reconversion devrait atteindre au moins 3 milliards de DM.

Le dynamisme des autorités locales peut donc multiplier considérablement l’impact des fonds communautaires. Mais les initiatives nationales ou locales, telles qu’on les observent en Allemagne ou en France, restent l’exception. Beaucoup de pays ou de régions ne font rien de plus que ce que leur permet d’entreprendre KONVER.

De plus, une bonne moitié des régions concernées par la reconversion sont situées hors des zones couvertes par les objectifs 1, 2 ou 5b. Or, les règles communautaires prévoient qu’un maximum de 50% de la contribution communautaire totale mise à la disposition de KONVER peut être dépensé dans des zones qui ne sont pas éligibles pour des financements au titre des objectifs des Fonds structurels (ce qui a par exemple permis à la région Ile-de-France, initialement exclue, d’obtenir finalement un concours significatif de KONVER). De nombreux besoins resteront néanmoins insatisfaits.

La modestie des moyens rendait d’autant plus nécessaire leur allocation judicieuse et rationnelle. Divers éléments hypothèquent pourtant dès à présent les chances de succès.

Grâce aux instruments que sont les initiatives communautaires, l’objectif de la DG XVI de la Commission européenne est l’aide au développement des régions les moins prospères et l’atténuation des grandes disparités régionales. Il ne s’agit pas de mener une politique sectorielle, comme peut le laisser supposer la dénomination des initiatives (RECHAR, RETEX, RESIDER,…). La Commission cherche essentiellement à multiplier les initiatives locales, en développant un partenariat très large, sur des actions ciblées, en traitant directement avec les pouvoirs régionaux, dans des unités territoriales très petites (inférieures au niveau NUTS III). Le revers de cette volonté de mener une approche « bottom-up » est l’extraordinaire lenteur et lourdeur de gestion des programmes. Plusieurs milliers d’actions sont menées au titre des initiatives communautaires dans l’Union. Pour KONVER en l’occurrence, la Commission européenne est dans l’incapacité matérielle d’assurer le suivi de l’ensemble des plus de 45 programmes opérationnels régionaux, et encore moins de juger de l’opportunité des dizaines d’actions contenues dans chacun d’eux.

La conséquence de ce suivi insuffisant est qu’au lieu de sélectionner un nombre limité de projets solides, multisectoriels, et porteurs d’un potentiel social et technologique important, on assiste dans beaucoup de régions à un saupoudrage tous azimuts des maigres ressources.

Le GRIP (Groupe de Recherche et d’Information sur la Paix et la sécurité) a entrepris depuis quelques mois l’examen systématique de l’ensemble des programmes opérationnels KONVER. Ce travail se concrétise actuellement par le développement progressif d’une banque de données comprenant un inventaire aussi exhaustif que possible des différentes actions menées au titre de KONVER dans chaque région, avec pour chacune d’elle un ensemble d’informations détaillées (localité, opérateur, budget, objectifs,…). Plusieurs parties de cette base de données sont déjà disponibles sur le site Internet du GRIP.

L’observation des programmes opérationnels révèlent déjà des catégories de financements d’actions qui présentent le risque de détourner KONVER de son objectif initial.

1. Depuis que le thème, jadis tabou, de la reconversion est sorti du cénacle des universités, des instituts de recherche ou des organisations pacifistes, pour devenir enfin une préoccupation essentielle des gouvernements en matière de politique industrielle ou de développement régional, un nombre étonnamment élevé de sociétés de conseil se sont emparées du sujet. La reconversion est la vache à lait du moment; les études, tantôt préliminaires, tantôt de faisabilité ou de marché, se succèdent mais les résultats tangibles de ces travaux se font attendre. Tout en reconnaissant quelques initiatives remarquables, il faut éviter de multiplier à l’excès les intermédiaires. Dans bien des cas, les acteurs de terrains - les chefs d’entreprises, les représentants syndicaux, parfois même les militaires des bases qui seront désaffectées - sont les mieux placés pour proposer des solutions.

2. L’allocation des ressources de KONVER est aussi parfois victime de choix précipités ou mal évalués par les pouvoirs régionaux. Séduits par les sommes qui leurs sont tendues par la Commission européenne, les responsables locaux ont tendance à attribuer, à tort, un intérêt historique ou touristique à des sites militaires, datant parfois de la première guerre mondiale, ou oubliés depuis belle lurette. En boutade, on peut affirmer que si l’ensemble de ces projets devait aboutir, les visites de musées militaires, de fortifications ou d’anciens abris deviendront l’une des premières attractions touristiques de l’Union européenne. Toutes les casernes ne deviendront pas des pépinières d’entreprises, toutes les bases aériennes ne deviendront pas des aéroports de fret civil ou des parcs d’attractions; de même, tous les ouvrages d’art militaire n’ont pas la valeur historique qui justifierait les sommes consacrées à leur restauration. Il faut quelques fois avoir le courage de renoncer à un projet qui peut paraître ambitieux au niveau communal, mais qui n’a pas de pertinence dans une politique de développement régional.

3. Les programmes de formation ou de requalification du personnel, organisés dans des industries dont les activités sont majoritairement, parfois exclusivement, orientées vers le secteur militaire sont une troisième catégorie d’interventions contestables financées par KONVER. A l’exception de quelques entreprises dans des secteurs de pointes, telles que la SONACA (Belgique) ou la SNECMA (France) qui sont parvenues, en quelques années, à inverser radicalement le ratio de la dépendance militaire/civil grâce à des programmes aéronautiques civils, les grandes entreprises d’armement, surtout dans un secteur à faible valeur technologique comme les armes et munitions, rejettent régulièrement tout plan de reconversion. En 1992 l’entreprise belge en difficulté SEDACHIM inscrivait dans son rapport de gestion « l’arrêt de la tentative de diversification vers le civil et par conséquent des pertes que cela a entraîné ». Plus récemment, GIAT INDUSTRIES estimait dans un rapport interne du 13 mai 1996 que « poursuivre dans cette voie (de la diversification dans le domaine civil) n’est plus à la portée financière de la société », et découvre aujourd’hui le prix et l’urgence d’une restructuration. Ces entreprises préfèrent utiliser la menace des licenciements pour exercer des pressions sur leurs gouvernements afin qu’ils soutiennent la production par un accroissement des budgets de défense, des subsides, ou en facilitant les exportations d’armements. Dans la pratique, l’ajustement au changement dans ces entreprises s’opère toujours selon un des scénarios suivant :

· soit une restructuration avec réduction de capacité et licenciements, quand ce n’est pas la fermeture pure et simple de l’entreprise ou d’unités de production ;

· soit un maintien des capacités de production militaire grâce aux économies d’échelle résultant de fusion, d’acquisition ou d’un accroissement des exportations ;

· occasionnellement seulement, une diversification vers des activités civiles, mais presque toujours parallèlement au maintien des activités de défense.

Cette dernière option, la coexistence du civil et du militaire, est de loin la stratégie la plus appréciée des industriels, car elle permet à l’entreprise d’adapter avec souplesse le volume des activités militaires à l’évolution du marché.

En outre, dans des secteurs comme l’électronique ou l’aéronautique, cette coexistence se trouve encore facilitée dans la mesure où la production d’armement se distingue de moins en moins des autres productions de biens. Le développement des technologies duales et l’intégration croissante de l’innovation technologique civile dans les productions d’armements brouillent de plus en plus la distinction entre ce qui est civil et militaire.

Les processus de fabrication et de contrôle de qualité convergent aussi, du fait de l’exigence croissante de qualité dans le civil et de la civilianisation des produits militaires; l’alignement progressif des procédures AQAP de l’OTAN sur les normes ISO9000 en est une illustration. C’est cette convergence qui a par exemple permis à la firme belge BARCO, d’abord tournée exclusivement vers l’électronique grand public, de conquérir des parts de marché militaire dans des niches technologiques prometteuses en « durcissant » des biens d’équipement professionnels civils (ses écrans plats) pour satisfaire aux conditions particulières de l’environnement militaire.

Toujours est-il que ces tendances permettent d’établir que les programmes de formation et de requalification du personnel cofinancés par KONVER dans les industries de défense servent plus l’ancrage dans la production militaire qu’une hypothétique diversification civile.

Faut-il donc exclure totalement les grandes entreprises d’armement du programme KONVER ? Oui, car la notion de reconversion pour KONVER et celle de restructuration pour les industriels de la défense sont contradictoires.

Dans une Europe où la diversité des équipements militaires produits est deux fois plus grande qu’aux Etats-Unis pour un marché 2,5 fois plus petit, rien ne permettra à l’industrie de l’armement d’éviter une restructuration en profondeur, pas même une forte croissance des exportations. Des entreprises disparaîtront, d’autres se diversifieront peut-être, et les dernières, consolidées, fusionnées, regroupées, seront les vrais compétiteurs des Etats-Unis sur le futur marché européen de l’armement. La restructuration, à défaut de reconversion, des industries de défense est un enjeu immédiat important qui pourrait présenter au moins trois effets souhaitables et positifs pour l’économie :

· une réduction substantielle du nombre d’équipements militaires différents produits en Europe;

· la production des équipements militaires nécessaires à un moindre coût, grâce à la concurrence, aux économies d’échelles et une coordination plus efficace de la recherche et développement civile et militaire;

· la constitution d’un noyau d’entreprises européennes d’armement commercialement et technologiquement compétitives, et capables de résister aux Etats-Unis sur le marché européen de l’armement.

Ces effets ne sont cependant pas encore démontrés. Par contre, la période tumultueuse des restructurations de ces 10 dernières années a permis à l’industrie européenne de défense de se moderniser et de se consolider. Bien plus qu’à une reconversion, on assiste à une véritable reconstruction de l’industrie européenne de défense autour de quelques méga-sociétés. De plus, cette reconstruction s’accompagne d’une internationalisation des productions de défense qui marginalise considérablement l’impact des politiques régionales de développement.

La vocation du programme KONVER n’est pas de contribuer à ces tendances.

Les pouvoirs publics doivent cesser d’engloutir, au nom de la reconversion, des subsides dans des entreprises qui, soit sont déjà condamnées par l’intégration européenne de l’industrie de défense, soit échappent, du fait de taille ou de leur actionnariat, à l’influence des politiques régionales.

Le rôle des pouvoirs publics ne doit pas être de tenter à tout prix le maintien de l’emploi dans les industries d’armements, fussent-elles dans une phase de diversification. Par contre, leur rôle doit être de consacrer prioritairement toute leur énergie et leurs ressources à la création, en marge de l’industrie de l’armement, d’un environnement favorable au développement de nouvelles activités, sous contrôle local, économiquement viables, technologiquement ambitieuses, de dimension humaine, et capables d’absorber progressivement les emplois inéluctablement perdus ou à perdre dans les industries de l’armement et les forces armées.

L’économie de paix passe par les PME.

Cet environnement favorable ne peut se concevoir sans l’existence d’un tissu très dense de PME performantes. C’est précisément sur le développement de ce tissus PME que devrait porter l’essentiel des efforts cofinancés par l’initiative communautaire KONVER.

Pas moins de 99,8% des entreprises européennes sont des PME. Ceci porte à environ 17 millions le nombre de PME dans une Europe qui compte autour de 17 millions de sans-emploi. Les PME représentent 66% de l’emploi et sont à l’origine de 80% des créations d’emplois. Elles génèrent 65% du chiffre d’affaires des entreprises européennes. De plus, les PME de hautes technologies5 produisent deux fois plus d’innovations par employé et 3,5 fois plus de nouveaux produits par ECU investi dans la recherche que les grandes entreprises6. C’est dire leur rôle fondamental.

Le développement et la croissance économique d’une région ne peuvent se concevoir sans une assise scientifique solide. Or les régions les plus pauvres confrontées aux pertes d’emplois massives dans le secteur de la défense risquent bien, pour stopper l’hémorragie à court terme, de soutenir excessivement les activités à forte utilisation de main d’oeuvre. L’appauvrissement technologique qui en résulte se révélerait catastrophique à plus longue échéance.

La réaffectation des ressources libérées par la réduction des activités militaires devrait dès lors aller prioritairement à des projets ambitieux de développement des PME et s’organiser selon une stratégie à trois niveaux :

1. l’information et la sensibilisation des dirigeants de PME.

De nombreuses PME ont une activité de sous-traitance pour les grands contractants de l’armement. Tant que coule le robinet, il est difficile de convaincre un chef d’entreprise qu’il faudrait songer à faire autre chose. Or il est important d’anticiper la reconversion tant que les marchés de l’armement existent encore pour ces petites entreprises. Il sera par contre difficile d’apprendre de nouveaux comportements et de conquérir de nouveaux marchés si l’entreprise est parallèlement confrontée à un carnet de commande qui se vide. Il est donc important d’informer les dirigeants de l’évolution des marchés d’armement et de les aider à trouver des pistes de diversification. A cet égard, rappelons l’existence des Rencontres internationales DECIDE, organisées par les EIC (Euro Info Centre) créés par la Commission européenne DG XXIII en vue d’aider les PME sous-traitantes de l’armement à bénéficier du marché intérieur - une expérience qu’il faut encourager et développer.

2. l’assistance des PME engagées dans des projets de diversification.

Un certain nombre de PME s’inscrivent déjà dans une logique de reconversion et de croissance et il est possible de les aider à obtenir plus rapidement des résultats par un recours judicieux à des moyens existants. KONVER pouvait être un de ceux-là. Cependant les entreprises ont des difficultés à surmonter la complexité de l’environnement législatif et administratif et sont mal informées de l’existence même des programmes d’assistance qui leur sont destinés. Il y a donc là aussi à réaliser un énorme travail d’information et de support afin de faciliter la participation des PME aux actions communautaires, dont KONVER mais aussi ADAPT, PME, TSME, ESPRIT, CRAFT, etc.

3. l’aide à la création de nouvelles entreprises.

C’est de loin le volet le plus important, car l’expérience a montré qu’il est plus aisé de créer une nouvelle entreprise que d’en reconvertir une ancienne. Ce type d’interventions doit notamment soutenir le développement des projets d’essaimages externes identifiés dans de plus grandes entreprises.

Bien que de nombreuses actions cofinancées par KONVER puissent paraître décevantes aujourd’hui, il est encore temps de redresser la barre. Soit en réorientant certaines des actions qui ne font que débuter, soit en révisant sérieusement les critères de sélection pour les actions futures. KONVER pourrait ainsi s’inscrire comme une réponse spécifique aux PME sous-traitantes de l’armement, tout en s’intégrant dans une politique régionale de développement endogène et d’expansion du tissus industriel local. La Commission européenne propose des instruments en faveur du développement et de l’innovation, mais c’est aux pouvoirs locaux de définir la politique de développement, en exploitant au mieux ces instruments, en identifiant leurs synergies potentielles et leurs complémentarités. L’efficacité passe sans aucun doute par une meilleure coordination entre les différents programmes communautaires d’une part (notamment entre les programmes de recherche et les fonds structurels), et entre les initiatives communautaires et les initiatives nationales et régionales d’autre part.

Le chemin vers une économie de paix et un développement durable est encore long. Il passe par de nouvelles réductions des budgets de la défense qui restent exorbitants, et toujours aussi élevés, en termes constants, qu’au milieu des années 70. Il passe aussi par un strict contrôle et la limitation des exportations d’armes, qui ne peuvent en aucun cas devenir un instrument destiné à compenser la contraction de la demande intérieure. Il passera donc aussi par de nouvelles mutations industrielles qu’il nous appartient à tous de revendiquer mais surtout de préparer afin que la conquête de la paix ne s’accompagne plus d’une défaite sociale pour des milliers de familles.

Notas

Luc MAMPAEY est attaché de recherche à l’Institut européen de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP).