Les retombées de la réforme de la gestion de l’aide sur le partenariat Union européenne / Amérique latine

L’histoire de la coopération au développement de la Communauté européenne a été marquée, au fil du temps, par plusieurs changements d’orientation et de philosophie de fond imputables à diverses causes telles que :

• le changement des commissaires ;

• les conclusions des grandes conférences mondiales sur le développement ;

• des accords conclus à l’occasion de réunions de haut niveau, comme le sommet de Guadalajara en 2004.

Toutefois, le changement majeur récent procède de la nouvelle orientation donnée au développement dans le cadre des Nations Unies : les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD).

Ainsi, nous verrons dans un premier temps la convergence de la politique de coopération de l’Union européenne avec les OMD (I), puis l’organisation actuelle de cette politique (II) et enfin la stratégie de l’Union européenne pour l’Amérique latine (III).

I. La convergence avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement

1. Les OMD et la nouvelle politique de développement de l’Union européenne

(Cf. annexe n°2 sur les OMD)

Réunis en septembre 2000 à l’occasion du Sommet du Millénaire, les dirigeants politiques du monde entier ont fixé un ensemble d’objectifs mesurables et assortis de délais pour lutter contre :

• la pauvreté ;

• la faim ;

• la maladie ;

• l’analphabétisme ;

• la dégradation de l’environnement ;

• la discrimination à l’égard des femmes.

Placés au centre du programme d’action mondial, ce sont les Objectifs du Millénaire pour le Développement. La Déclaration du Millénaire prévoit également une vaste gamme d’engagements dans des domaines comme les droits de l’homme, la bonne gouvernance et la démocratie. Les objectifs du Millénaire pour le développement constituent un cadre dans lequel le système des Nations unies tout entier collabore de façon cohérente en vue d’atteindre un même but.

Pour l’Union européenne, le principal objectif de la politique de développement doit être la réduction de la pauvreté, en vue de son élimination à terme. « Cet objectif implique un appui au développement économique, social et environnemental, la promotion de l’intégration progressive des pays en développement dans l’économie mondiale et une volonté de lutter contre les inégalités » (1). En cela, l’objectif est tout à fait conforme aux Objectifs du Millénaire.

La Déclaration conjointe de la Commission et du Conseil du 10 novembre 2000 explique qu’il est nécessaire que l’Union européenne recherche « les moyens de maximiser l’impact de la politique de la Communauté » (2) dans le secteur du développement. Il en arrive au constat que la définition de priorités d’action et l’élaboration de stratégies sectorielles plus précises sont nécessaires. Le Conseil va alors proposer quelques points de méthodes qui pourraient permettre de renforcer l’efficacité de la coopération. Il est tout d’abord envisagé de mettre en place une meilleure articulation avec les autres politiques communes et avec les activités des Etats membres. En effet, le Conseil soutient la réforme de l’aide entreprise par la Commission. De plus, le Traité instituant la Communauté européenne prévoit que la Communauté et les Etats membres coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur leurs programmes d’aide. Il est vrai que le renforcement de la coordination au sein de l’Union permettrait une marge importante d’accroissement de l’efficacité et de la visibilité de l’aide européenne, au bénéfice des pays partenaires. Aussi, le renforcement de la complémentarité au sein de l’Union répondrait à la nécessité d’une meilleure division du travail entre la Communauté et les Etats membres. Enfin, dans un esprit de cohérence, les objectifs de la politique de développement de la Communauté seront mieux pris en compte dans la conduite des autres politiques communes.

C’est sur ces bases que la Commission a entrepris de réformer la politique de coopération au développement. Le Conseil, la Commission et le Parlement ont alors tenté de définir un « consensus européen » (3) en matière de développement en juillet 2005 ; sorte de nouvelle stratégie de coopération au développement pour les cinq ans à venir. Suite à la Déclaration conjointe du Conseil et de la Commission, fixant les objectifs, les priorités et les principes d’action de la politique européenne de développement, il semble nécessaire de revoir certains points qui paraissent obsolètes aujourd’hui. Les institutions européennes proposent un cadre thématique commun pour les politiques de développement de l’Union et des Etats membres, articulant les dimensions économiques, sociales, environnementale et politiques de l’objectif de réduction de la pauvreté et du développement durable. (Cf. annexe n°3 sur les thèmes européens). La Commission conserve son rôle prépondérant pour la mise en œuvre de la politique de développement. « Elle devra jouer un rôle moteur pour faire progresser l’agenda de l’harmonisation et de la complémentarité et, plus généralement, faire progresser l’agenda européen » (4).

Pour la première fois en 50 ans, la politique de développement de l’Union européenne devrait couvrir tous les pays en développement à l’aide d’un corps unique de principes qui guidera les 25 Etats membres et la Commission.

2. La réforme de la gestion de l’aide extérieure par la Commission

a/ Les origines d’une telle réforme

Aujourd’hui, « la Commission a un rôle politique majeur à jouer puisqu’elle est associée aux activités relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de coopération policière et judiciaire. Elle est chargée par ailleurs de faire des propositions, d’assurer l’exécution des actions et des politiques de suspension de l’aide ainsi que de mettre en oeuvre les politiques positives en faveur de la démocratisation et des droits de l’Homme dans certains pays en développement » (5). Afin d’accomplir ces tâches en faveur des pays en développement, la Commission a changé à plusieurs reprises ses structures et les attributions et fonctions des commissaires, pour tenir compte à la fois des situations géographiques et des préoccupations thématiques.

En effet, « la coopération est l’un des secteurs qui a subi le plus grand nombre de changements d’ordre organisationnel au sein de la Commission européenne » (6). Il faut mentionner que le manque de cohérence entre les services géographiques et techniques, la multiplication des bases juridiques, des lignes budgétaires et des procédures spécifiques ont entraîné indubitablement une baisse d’efficacité de l’aide communautaire. Mais c’est la gestion de l’ensemble de l’aide à Bruxelles qui a contribué à accroître l’image bureaucratique de l’Union européenne ainsi que le retard dans l’exécution des projets.

b/ La réforme de la Commission et la situation actuelle

La Commission est engagée dans un processus de refonte de sa gestion de l’aide extérieure, qui relève au premier chef de sa responsabilité. Elle a entrepris de :

• renforcer le processus de programmation ;

• mettre en place un groupe de soutien à la qualité chargé d’assurer la cohérence des stratégies définies pour tous les pays en développement ;

• promouvoir un mouvement de déconcentration et de décentralisation. La simplification du règlement financier et une meilleure dotation en ressources humaines, notamment dans les délégations, sont également nécessaires.

En 1998, la Commission décide de s’attaquer au problème et lance une première étape significative dans cette réforme. En effet, la création du Service commun des relations extérieures (SCR) constitue une première étape visant à l’unification des services chargés de l’exécution des programmes d’aide aux pays tiers mais également à l’harmonisation et à la simplification des procédures.

En 2000, la Commission approfondit la réforme en mettant en oeuvre un programme d’amélioration de la qualité des projets et de leur mise en oeuvre plus rapide. Puis c’est l’Office de coopération EuropAid qui est crée en 2001 en tant qu’élément central visant à améliorer les systèmes de gestion et à permettre à la Commission européenne d’appuyer le renforcement de la présence et de l’influence de l’Union européenne sur la scène mondiale. EuropAid poursuit l’harmonisation et la simplification des procédures et progresse dans la définition de nouvelles techniques de coopération, en vue d’entretenir des contacts avec les autres principaux donateurs. Entre autres, les activités d’EuropAid couvrent le financement des actions budgétaires en faveur de dix-huit Etats d’Amérique latine.

Aujourd’hui, la Commission comprend deux directions générales « politiques » et l’Office de coopération EuropAid. Alors que la direction générale du développement (DG DEV) s’occupe de toutes les questions relatives aux pays ACP, la direction générale des relations extérieures (DG RELEX) est chargée des relations politiques et de la programmation de l’aide aux autres régions, dont l’Amérique latine.

3. La déconcentration dans les délégations de l’Union européenne

Il est intéressant de noter que cependant, la pierre angulaire de la réforme est la déconcentration en vertu de laquelle les délégations de la Commission dans les pays tiers ont la capacité de gérer le cycle complet d’un projet de développement, accompagnée, bien évidemment, du renforcement nécessaire en moyens humains et matériels. Le réseau de délégations extérieures de la Commission couvre actuellement la quasi-totalité des pays du monde. La Communauté maintient une forte présence dans les pays en développement et dispose d’un réseau de délégations et de bureaux en charge des questions de développement qui est la seconde au monde tout juste après le réseau du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). « Ces délégations de la Communauté sur le terrain aident les gouvernements des pays en développement à améliorer leurs politiques et à mettre en place une capacité institutionnelle accrue en vue de fournir des services de base et de réduire la pauvreté. Beaucoup de gouvernements sollicitent l’aide de la délégation de la Communauté pour des actions d’information et de dialogue politique » (7).

EuropAid présente un mode de travail de plus en plus décentralisé. Cette déconcentration a fait des délégations les véritables moteurs de l’exécution de l’aide extérieure. La phrase « tout ce qui peut être fait sur place ne doit pas l’être à Bruxelles » sert actuellement d’orientation à l’action communautaire. Le rôle du siège central évolue progressivement vers celui d’un centre d’assistance et de soutien aux délégations et d’une plate-forme d’échange d’expériences. La déconcentration veut :

• rapprocher les décisions du terrain pour accélérer la programmation, l’identification et la mise en oeuvre des programmes et projets de développement ;

• réduire les délais ;

• rationaliser l’utilisation des ressources humaines ;

• réduire les tâches de contrôle ;

• renforcer la coordination avec les Etats membres dans chacun des pays bénéficiaires.

La déconcentration concerne surtout quatre domaines que sont :

• la préparation de la programmation avec l’Etat ;

• les Etats et les régions concernés ;

• la préparation des décisions de financement ;

• le suivi de l’exécution des projets et donc la passation des marchés et l’exécution financière des projets et programmes de développement.

« Du fait du transfert des responsabilités de gestion aux délégations, l’importance des prises de position du pays bénéficiaire est sensiblement accrue dans la mesure où ce dernier, grâce à la déconcentration, effectue un grand pas en avant en termes d’appropriation du programme ou du projet et de son intégration au sein des ressources nationales au terme de l’exécution et donc du financement communautaire » (8).

II. La mondialisation et la coopération communautaire avec les autres bailleurs de fonds

1. Le soutien à l’intégration régionale et la maîtrise de la mondialisation par l’intégration dans le commerce mondial

L’Union européenne tente, par le biais de sa politique de coopération au développement dans les pays en développement, de maîtriser le phénomène de mondialisation. Pour ce faire, elle tente de promouvoir l’intégration régionale, véritable spécificité de la politique de coopération au développement puisqu’elle n’apparaît pas parmi les OMD. Il faut dire que l’intégration régionale ou sous-régionale Sud-Sud des pays en développement représente un premier pas vers leur intégration dans l’économie mondiale. D’ailleurs, le soutien de l’Union européenne à l’intégration du Marché commun centraméricain est assez important. Pour promouvoir une « insertion harmonieuse et progressive des pays en développement dans l’économie mondiale » (article 177 du TCE), l’Union européenne développe de nombreux programmes d’appui au commerce dans les pays en développement. En 2003, « le total des engagements pour la promotion du commerce des pays en développement s’est élevé à 190,51 millions d’euro » (9). De plus, les réductions des droits de douane permettent d’infléchir le libre jeu du commerce international même si en ce qui concerne l’agriculture, l’Union européenne reste sur ses positions en menant une politique agricole commune peu favorable aux importations de produits agricoles en provenance des pays en développement. Cependant, pour l’ensemble des pays en développement, l’Union européenne a mis en place un système de préférences généralisées qui permet des réductions importantes des droits de douane pour les produits importés par la Communauté et en provenance des pays en développement. Un système de préférences spéciales a également été mis en place en faveur des pays engagés dans la lutte contre le narcotrafic.

2. La coopération communautaire avec les organismes internationaux

Dans un contexte de mondialisation, la nécessité d’une coopération plus étroite entre l’Union européenne et les organisations multilatérales qui jouent un rôle dans la formulation et la mise en œuvre de la politique internationale en faveur des pays en développement se sont accrues. Le traité de Maastricht a prévu que la « Communauté et les Etats membres coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur les programmes d’aide, y compris dans les organisations internationales et lors des conférences internationales » (article 180 du TCE). Les divers accords, décisions ministérielles et déclarations adoptées pendant les grandes conférences internationales ou au sein des organismes multilatéraux, témoignent du souhait des Etats membres de l’Union européenne de renforcer la cohérence dans l’élaboration des politiques de développement au niveau mondial, au moyen d’une coopération plus étroite à titre bilatéral et à titre communautaire avec le système international, notamment les Nations unies, la Banque Mondiale, le Fond monétaire international, les banques régionales et les institutions régionales de coopération et d’intégration des pays du Sud.

L’Union européenne estime que le dialogue doit toujours être amélioré avec les bailleurs de fonds internationaux, et notamment, avec les institutions de Bretton Woods et les agences des Nations unies. En effet, « une action plus cohérente des différents organismes et bailleurs de fonds opérant dans le domaine du développement est indispensable pour accroître l’impact de la coopération et éviter les problèmes que créent aux pays en développement certaines règles internationales » (10). En ce sens, la recherche de l’efficience et de l’efficacité suppose un consensus sur les objectifs fondamentaux de la coopération au développement. La grande importance des relations de l’Union européenne avec les autres bailleurs de fonds doit leur permettre d’être en mesure de partager de plus en plus leurs expériences et leurs analyses, en particulier lorsqu’ils mettent en œuvre des approches sectorielles.

C’est la mise en œuvre de la PESC (11) qui a souligné la nécessité pour les Etats membres, le Conseil et la Commission d’intensifier la coordination de leurs activités auprès des organisations internationales et notamment des Nations unies. Toutefois, la Communauté en tant que telle n’est pas un membre à part entière des organisations telles que l’ONU, l’OSCE, le Conseil de l’Europe, les institutions financières de Bretton Woods ou le G8. D’après les statuts de ces organisations, seuls des Etats souverains peuvent être membres à part entière, même si la Communauté européenne est un bailleur de fonds très important pour le travail de coopération au développement de certaines agences. Cependant, même si l’Union européenne n’est pas membre de ces organisations internationales, ses Etats membres sont tenus, en vertu des dispositions régissant la PESC, de défendre au sein de ces organisations les positions de l’Union européenne, qui sont en général présentées par la Présidence du Conseil avec le support de la Commission. D’ailleurs, la participation de la Communauté européenne s’est considérablement développée au fil du temps, depuis qu’elle s’est vue accorder le statut d’observateur au sein des Nations unies en 1974. Ainsi, la Commission européenne a adopté en 2001 une communication intitulée « Edifier un partenariat efficace avec les Nations unies dans le domaine du développement et des affaires humanitaires » traduisant sa volonté de renforcer les relations de la Communauté avec le système des Nations unies dans le domaine de l’aide humanitaire.

3. La place de la société civile dans les programmes d’aide extérieure de l’Union européenne

L’Union favorise la participation de la société civile et des autres acteurs non étatiques des pays partenaires au processus de développement afin d’assurer la viabilité, l’efficacité et l’impact des stratégies et programmes de développement. En effet, la mise en œuvre d’une approche favorisant la participation accrue des ONG, des acteurs économiques et sociaux et du secteur privé doit être encouragée dans le cadre des relations de l’Union avec le reste du monde. Il importe, tout particulièrement, de renforcer le partenariat avec les ONG, en Europe, comme dans les pays en développement, et d’appuyer le développement des capacités des acteurs non étatiques dans les pays partenaires, afin de faciliter leur participation au dialogue sur les stratégies et la mise en œuvre des programmes de coopération.

Ainsi, les ONG, partenaires essentiels de la Commission européenne dans le domaine du développement, sont également d’importants bénéficiaires des financements européens, mettant en œuvre des projets identifiés par les services communautaires ou recevant des subventions pour des initiatives qui leurs sont propres. La coopération entre la Commission et les ONG se justifie par l’exigence d’une participation de l’ensemble des sphères de la société. « Exprimée par le concept de démocratie participative, elle constitue l’une des bases de la coopération de l’Union européenne avec les pays en voie de développement » (12). Les modalités de ce partenariat et la nature des relations Commission/ONG constituent une question majeure actuelle, et ont fait l’objet de deux contributions de la Commission à ce sujet. Un document de discussion de janvier 2000 (13), établissant un dialogue avec les ONG, a posé les bases des modifications nécessaires, tant d’un point de vue politique que financier, notamment au niveau de la gestion des subventions. De portée plus générale, le livre Blanc (14) se concentre sur la formalisation des relations entre les institutions européennes et la société civile prise dans son acception la plus large. Mais « Le processus de déconcentration des services de la Commission augmente le nombre d’interlocuteurs avec lesquels les ONG devront désormais entretenir des contacts » (15).

Les ONG sont des partenaires de l’Union européenne qui se situent à la base de l’action communautaire depuis plusieurs années. « Elles offrent différents avantages :

• spécialisation ;

• connaissance du terrain ;

• possibilité d’étendre le principe de l’appropriation à un niveau plus local ;

• et surtout permettre de contourner les immenses problèmes logistiques que les budgets communautaires et les carences en personnel ne permettraient pas d’affronter » (16).

III. La stratégie régionale pour l’Amérique latine

L’Union européenne adopte pour chaque pays d’Amérique latine un document de stratégie nationale (Cf. annexe n°4 sur les DSP). Ce document recueille toute une série de données et d’indicateurs du pays en question, ainsi que les possibilités d’action en fonction des priorités définies de part et d’autre. Ces documents ont pour but l’identification des principaux secteurs où la collaboration entre les autorités nationales et la Communauté européenne peut déboucher sur une action conjointe faisant un usage optimal des ressources disponibles dans le cadre d’un programme pertinent et réalisable qui favorise la mise en œuvre des projets et programmes individuels. A l’issue de la définition de ladite stratégie, cette dernière doit être intégrée dans un programme indicatif national qui peut faire partie intégrante du document de stratégie. Il s’agit d’un instrument de gestion couvrant une période de plusieurs années (normalement entre 3 et 5 ans). Il identifie et définit les actions et les mesures adéquates afin d’atteindre les objectifs fixés. Il doit résulter entièrement des analyses précédentes et être cohérent avec ces dernières.

Cependant, la mondialisation oblige le monde à analyser les choses dans leur globalité. De plus, l’Amérique latine est caractérisée par de grandes différences de développement entre les pays et au sein des pays eux-mêmes. C’est ainsi que l’Union européenne a décidé de développer une stratégie régionale pour l’Amérique latine sur une durée de 5 ans (de 2002 à 2006). Les actions prioritaires de ce programme sont :

• la promotion de l’intégration régionale par le renforcement des réseaux de la société civile ;

• une initiative sociale pour contribuer à la réduction des inégalités ;

• un programme pour la prévention des catastrophes naturelles.

Le budget indicatif régional est de 250 millions d’euro. En effet, confrontés aux enjeux de la mondialisation, les deux défis majeurs de l’Amérique latine concernent l’intégration régionale et la réduction de la pauvreté qui atteint 40 % de la population. L’objectif est de contribuer au développement économique et politique de la région tout en s’attachant à la réduction des inégalités sociales, pour que la croissance économique soit plus équitablement distribuée. Conformément au principe de subsidiarité, cette stratégie ne traite pas des questions qui relèvent traditionnellement du niveau des relations entre l’Union européenne et le pays et sous-régions d’Amérique latine qui font l’objet de leur propre document de programmation. Toutefois, une synergie et une coordination entre les différents niveaux doivent être recherchés à tous les stades de la programmation.

La stratégie régionale est complémentaire des actions de coopération développées aux niveaux sous-régional et national avec les pays d’Amérique latine. Elle tient compte notamment des priorités thématiques dans les domaines de la démocratie et des droits de l’Homme, de la protection de l’environnement, de la lutte contre la drogue et du soutien à l’action des ONG. Elle vise aussi la complémentarité avec les actions communautaires de coopération entreprises par le passé ainsi qu’avec celles des principaux donateurs dans la région. Il faut également noter que l’Union européenne est la seule à mener une coopération bi-régionale en Amérique latine.

Le commerce s’efface derrière la coopération et le partenariat entre égaux dans le dernier document de programmation de la coopération régionale Union européenne - Amérique latine, pour 2007/2013. Il prolonge la stratégie adoptée lors du Sommet de Guadalajara en mai 2004 dont les objectifs officiels étaient :

• la cohésion sociale (lutte contre la pauvreté) ;

• l’intégration régionale latino-américaine sur le modèle de l’intégration européenne ;

• et enfin une association bi-régionale euro-latino-américaine.

Après avoir vu, dans un premier chapitre l’organisation et le fonctionnement de la politique de coopération au développement de l’Union européenne avec d’une part, les instruments juridiques en vigueur, et d’autre part, les retombées de la réforme de la gestion de l’aide extérieure sur le partenariat UE/ Amérique latine, nous allons à présent analyser quels sont les intérêts et les objectifs de l’Union européenne dans sa politique de coopération au développement en Amérique latine, autrement dit, ce qui pousse réellement l’UE à entreprendre de telles actions dans la région.

 

Notes :

(1) Balleix (Corinne), La politique européenne de coopération au développement, op.cit., p. 52.

(2) Commission européenne, Conseil des ministres, « Déclaration conjointe du Conseil et de la Commission européenne sur la politique de développement de la Communauté européenne », adopte lors du Conseil « développement » du 10 novembre 2000.

(3) Commission des Communautés européennes, « Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions. Proposition de déclaration conjointe du Conseil, du Parlement européen et de la Commission. La Politique de Développement de l’Union européenne : « Le consensus européen »  », COM (2005), 311 final, 13 juillet 2005.

(4) Extrait du discours de Louis Michel, Commissaire européen au Développement et Aide humanitaire, « Le consensus européen » Nouvelle déclaration de politique de développement, au Parlement européen, le 13 juillet 2005 à Bruxelles.

(5)Granell (Francesc), « Le droit de la Communauté européenne et de l’Union européenne – N°13 : La coopération au développement de la Communauté européenne », Commentaire J. Mégret, Edition de l’Université de Bruxelles, 2005, p. 168.

(6) Rouquayrol-Guillemette (Leda) et Herrero Villa (Santiago), « Guide de la coopération Union européenne- Amérique latine », op.cit., p. 33.

(7) Granell (Francesc), « Le droit de la Communauté européenne et de l’Union européenne – N°13 : La coopération au développement de la Communauté européenne », Commentaire J. Mégret, Edition de l’Université de Bruxelles, 2005, p. 170.

(8) Rouquayrol-Guillemette (Leda) et Herrero Villa (Santiago), « Guide de la coopération Union européenne- Amérique latine », op.cit., p. 37.

(9) Balleix (Corinne), La politique européenne de coopération au développement, op.cit., p. 61.

(10) Granell (Francesc), « Le droit de la Communauté européenne et de l’Union européenne – N°13 : La coopération au développement de la Communauté européenne », Commentaire J. Mégret, Edition de l’Université de Bruxelles, 2005, p. 354.

(11) PESC : Politique étrangère et de sécurité commune.

(12) Marty (Florent), La place des ONG dans les programmes communautaires d’aide extérieure, Etudes des missions économiques, septembre 2002, p. 7.

(13) COM (2000) 11 final du18 janvier 2000, Document de discussion de la Commission : « la Commission et les organisations non-gouvernementales : le renforcement du partenariat ».

(14) COM (2001) 428 du 25 juillet 2001, « Gouvernance européenne, Un Livre Blanc ».

(15) Marty (Florent), La place des ONG dans les programmes communautaires d’aide extérieure, op.cit, p.106.

(16) Nkundabagenzi (Félix) et Santopinto (Federico), Le développement – Une arme de paix, GRIP, Editions complexe, 2003, p. 49.