La corruption, atteinte aux droits de l’Homme, l’Afrique incertaine

Engagée sur le plan juridique par la multiplication des instruments normatifs et au plan concret par une plus grande vigilance des apporteurs d’aide ainsi que grâce à la volonté de certains Etats qui s’appuient sur le concours de la société civile, la lutte contre la corruption commence à faire sentir ses premiers effets, en particulier en Afrique. Mais elle a pour limites le profond enracinement culturel du phénomène et le faible impact des réformes de la gouvernance politique des Etats, cœur du problème. Elle suscite aussi, de la part des bénéficiaires, les acteurs majeurs d’une économie dont le fonctionnement est profondément biaisé à leur profit, des réactions qui vont d’atteintes au fonctionnement de la justice et aux libertés individuelles jusqu’à des rackets et à la préférence donnée aux entreprises venant de pays qui n’ont pas ratifié les traités garantissant les droits les plus fondamentaux. De ce fait de nouveaux viols de droits se produisent, non moins préoccupants. L’Afrique connaît des mutations encourageante mais se trouve aussi à la croisée de chemins. Ce sujet devrait se trouver davantage au cœur des politiques de coopération.

En lançant avec vigueur l’idée que les dettes que supportent certains Etats sont la conséquence de pactes de corruption, associant notamment des entreprises étrangères, souscrits par leurs gouvernants, les ONG et syndicats regroupés dans la campagne Jubilee 2000 ont établi un premier pont entre deux univers entre lesquels on n’avait guère jusque là établi de liens, celui de la corruption et celui des droits de l’homme. Par la ponction considérable que ce type de dettes “ odieuses ” fait peser sur les budgets des Etats, la corruption réduit en effet sérieusement la capacité des administrations publiques à fournir les services de base réalisant les droits économiques, sociaux et culturels essentiels (à la santé, à l’alimentation, à l’éducation…) et viole certains droits civils et politiques puisqu’elle asservit certaines des institutions auxquelles le peuple a délégué sa souveraineté et attente aux principes d’égalité des chances et d’équité. D’où la légitimité de poursuites en justice de tous ceux, y compris entreprises bénéficiaires, banques et Etats du Nord qui ont participé aux faits de corruption : les “ procès de la dette ” veulent être une préfiguration symbolique.

La corruption prolifère dans de nombreux pays, et tout particulièrement ceux en développement, s’attaquant à la plus grande partie des fonctions assumées par les institutions publiques. Il est usuel de distinguer petite (quotidienne diffuse dans la société et portant sur des montants limités) et grande corruption (ciblée sur certaines activités liées au fonctionnement de l’Etat, bénéficiant à la nomenklatura et pour des sommes importantes). Une typologie plus pertinente distingue des formes élémentaires :

• Commission qui rétribue l’intervention d’un fonctionnaire pour un bénéfice, une exemption, une remise illicite.

• Gratification, pour un agent public qui a “ bien fait son travail ”.

• Piston.

• Rétribution indue d’un service public, en échange d’un zèle.

• Tribut ou “ péage ” extorqué sans service supplémentaire.

• Perruque : utilisation de matériels publics.

• Détournement : appropriation de biens publics.

Elle peut aussi résulter de stratégies corruptrices :

• Constitution de relations pérennes : clientélisme, dyades (fonctionnaire + intermédiaire).

• “ Privilégisme ” : les privilèges sont organisés dans le fonctionnement même de la société.

• Impunité organisée au plan politique ou législatif.

• Absence de contrôle.

• Recherche d’enrichissement rapide en profitant de la position de pouvoir.

• Mutualisation de la corruption : pacte entre associés, avec intermédiaires privés qui deviennent supplétifs des fonctionnaires.

• Stratégies discursives : construction d’une culture des voies parallèle sanctionnée par une reconnaissance des victimes elles-mêmes.

• Création de files d’attente artificielles suscitant le besoin de “ coupe files ” rémunérés.

• Personnalisation des relations : on a “ son inspecteur des douanes. ”

• Manipulation des registres : fréquent lorsqu’il y a accroissement des contrôles, informatisation (double comptabilité).

• Pratique systématique de fabrication de faux documents donnant l’apparence de la régularité à des pratiques frauduleuses (i).

Cette note se propose de passer en revue, après les causes de la corruption, les conséquences sur les droits de l’homme de ses formes les plus stéréotypées, avec un intérêt tout particulier pour l’Afrique, continent le plus pauvre et où donc les droits économiques, sociaux et culturels (DESC) sont les plus mal assurés. Elle examinera ensuite les instruments mis en œuvre pour combattre la corruption, et donc rétablir les droits, ainsi que leurs limites et conséquences sur le droits de l’homme.

Elle résulte d’entretiens, lectures et assistance à des conférences qui ont eu lieu de septembre 2004 aux premiers jours de janvier 2005, dont elle fait la synthèse.

I. Les causes de la corruption

Les avis divergent sur les causes de la corruption, certains privilégiant les facteurs exogènes, d’autres des raisons internes. Ces désaccords ne sont pas sans conséquences sur la recherche de remèdes.

1) Des circonstances politiques internationales

Selon certains auteurs, la corruption aurait été encouragée dans un certain nombre de pays, en particulier en Afrique, par la Guerre froide : ç’aurait été une manière d’ancrer dans l’économie de marché des dirigeants qui auraient pu, sinon, prendre des options socialistes. Cette époque étant passée, des virages clé comme le discours de la Baule (1990) laissaient espérer de réelles évolutions.

Mais la cause géopolitique contemporaine principale serait aujourd’hui l’instabilité qui affecte désormais un grand nombre de pays, particulièrement d’Afrique, qui donne aux dirigeants le sentiment de la précarité de leurs pouvoirs et donc le désir de s’enrichir rapidement pour se prémunir contre d’éventuels accidents politiques. Elle suscite d’autre part un besoin important d’achat d’armement sans que les pays donateurs d’aide soient trop informés, point de départ de trafics souterrains.

Dans certains cas l’intérêt géo-stratégique (bordure africaine du Moyen-Orient, Sud Caucase…) des pays est la source d’une compétition entre pays riches qui n’hésitent pas à recourir à des moyens indignes pour asseoir leur pouvoir.

Plus la société du pays du Nord serait elle-même perméable à la corruption, plus le phénomène serait fort. John Graf Lambsdorff (ii) note ainsi des corrélations économétriques fortes entre le degré de corruption estimé par l’indice TI du pays exportateur et celui du pays importateur lorsque tous deux sont élevés. Il en irait ainsi plus particulièrement pour Italie, la Belgique et la France (dont sait que l’indice TI ne la flatte pas).

2) Le déficit d’Etat démocratique

Les politologues observent que la corruption apparaît généralement dans les sociétés qui vivent des époques de transition sur le chemin de la démocratie : l’équilibre institutionnel n’y est pas encore réalisé et quelques personnes sont portées à abuser du pouvoir très important, notamment. d’arbitrage entre plusieurs évolutions et rythmes de changement possibles, dont elles disposent. “ La corruption est essentiellement un problème de gouvernance, un constat d’échec des institutions et la marque d’un manque de capacité de gérer la société au moyen de systèmes équilibrés de freins et de contrepoids sociaux, judiciaires, politiques et économiques. (iii)” Des dirigeants peuvent, selon leur niveau dans l’Etat, bloquer la production des normes internes d’application des conventions internationales, détourner le fonctionnement de la justice, bloquer l’économie par le lock-out portuaire, distribuer contre paiement les licences d’importation, accorder des régimes fiscaux dérogatoires, arbitrer inéquitablement des appels d’offre… Courtisés, encore attachés à des pratiques patrimoniales, ils monnayent ce pouvoir. “ Robert Klitgaard, spécialiste dans ce domaine, propose une équation simple qui résume les causes de la corruption, celle-ci résultant du contrôle monopolistique des agents publics disposant de pouvoirs discrétionnaires, en l’absence de systèmes de responsabilisation : Corruption = monopole + discrétion – redevabilité.(iii)”

L’incapacité de nombreux pays à construire un Etat disposant de règles établies au service de l’intérêt général et de pouvoirs suffisants pour les appliquer vient, finalement, au premier rang des causes de la corruption. Ces Etats ont souvent des fonctions publiques pléthoriques peut rémunérées (mais moins que l’on ne le dit pour les corps stratégiques comme les douanes et la police) qui se font de leur emplois une rente. L’une de manifestations de cette carence de l’Etat est le pluralisme des normes : cohabitent des lois datant de la colonisation et inapplicables, la coutume et des lois plus récentes, laissant au fonctionnaire, souvent peu formé, le pouvoir d’exercer un véritable arbitraire.

On observe d’autre part une aggravation de la corruption dans certains pays où la pratique des Plans d’ajustement structurel s’est traduite par des réductions de rémunération des agents publics et/ou des diminutions d’effectifs. Exemplaire du premier cas, le Cameroun, où le salaire des fonctionnaires a baissé de 70 %, a vu un ministre chercher à compenser ce choc par un prélèvement sur tous les marchés publics relevant de sa compétence en vue d’une redistribution à son entourage. Le second cas a amené d’anciens fonctionnaires mis au chômage à s’imposer, en connivence avec leurs anciens collègues, comme intermédiaires entre les usagers et certaines administrations : dans les palais de justice, dans les zones de dédouanement…

Il existe aussi un lien pervers entre la corruption et le processus de démocratisation tant que celui-ci n’est pas achevé et stabilisé : chacun des très nombreux partis qui apparaissent dans les phases de transition suivant un système de parti unique monnaie par exemple le soutien qu’il apporte au gouvernement “ démocratique ” contre des emplois dans les administrations et entreprises où il pourra ainsi jouir de rentes. L’absence de financement public à un niveau satisfaisant pour les partis politiques est une cause importante de corruption. En outre,  » la décentralisation (…) peut également accroître les occasions de corruption. (iii)" L’espoir est qu’avec la consolidation de la démocratie, ces pratiques disparaissent peu à peu.

3) Certaines caractéristiques géo-économiques

La spécialisation économique de certains pays, en particulier africains, dans l’exploitation de ressources minières ou naturelles non transformées, donc l’économie de rente, favorise la corruption :

• La lutte est sévère pour l’accès aux permis de recherche et d’exploitation. La corruption active des personnes susceptibles de délivrer ces derniers ou de fermer les yeux sur l’absence d’autorisation (exploitation de la forêt) est une pratique courante.

• La vulnérabilité des convois aux capacités de nuisance d’un certain nombre de groupes qui jalonnent l’itinéraire est grande pendant le transit de la mine au port d’exportation : du gendarme au docker en passant par le douanier. Et leurs “ protections ” sont achetables ;

Une partie de la spécificité culturelle africaine résulterait d’une situation objective due à l’abondance de ressources naturelles convoitées, aux infrastructures de transport et d’exportation sujettes à goulots d’étranglement.

4) Les méthodes de l’aide au développement

L’aide au développement est souvent considérée comme intrinsèquement productrice de corruption du fait de son éclatement entre une multitude de pays donateurs en concurrence les uns avec les autres. Les attributions de bourses d’études, les invitations à l’étranger sont la partie la plus banale d’un ensemble de relations qui offrent aux responsables politiques et administratifs interlocuteurs des agences d’aide la possibilité de construire des rapports de corruption négociée.

La pratique des grands marchés d’appel d’offre internationaux financés sur fonds d’aide, avec ses études de faisabilité souvent critiquables et ses clauses de révision vulnérables, offre tout un champ d’opportunités pour la corruption dite “ grande ”. Les réformes portant sur ces dispositifs privilégient en général la phase d’ouverture des plis alors que ce sont l’amont (qui permet d’associer tel ou tel à la rédaction du cahier des clauses contractuelles, de communiquer des informations sur les offres concurrentes…) et l’aval (les “ imprévus ” et insuffisances constatées ou non) qui offrent les opportunités les plus grandes de corruption.

Luc Damiba, membre du Réseau national de lutte anti-corruption du Burkina Faso, citait ainsi, devant une conférence OCDE-CAD, un rapport de Transparency International de 2002 qui regrettait que “ certains bailleurs de fonds ont été peu scrupuleux dans la manière d’attribuer leurs fonds (…) Les IFI ne se souciaient guère de la destination de leurs fonds et regardaient la corruption comme une question politique épineuse à laquelle il ne leur appartenait pas de répondre ”. Concernant le Burkina, pays où, selon M. Damiba, le {“ budget national est financé à hauteur de 50 % de ressources extérieures, (…) une pléthore d’agences de développement, de milliers d’associations et de mouvements émanant de la société civile (entraîne) la multiplicité des approches et mesures (…source) de corruption pour peu que les bénéficiaires s’intègrent dans les mécanismes et comprennent le jeu. (iv)”

Du fait d’une aide publique au développement importante en Afrique, telle qu’elle représente parfois jusqu’à l’essentiel du budget d’Etats très faibles, les opportunités de corruption y sont proportionnellement plus grandes.

En outre, conclut M. Damiba, en dépit du fait qu’ils imaginent chacun de nombreuses méthodes dans ce domaine depuis peu, les “ bailleurs de fonds ne s’accordent pas pour lutter contre la lutte contre la corruption ”, ce qui ajoute à la mal-gouvernance.

Paradoxalement, le niveau d’exigence des donateurs y est sans doute plus élevé que pour d’autres continents : pour les apporteurs d’aide, la corruption serait souvent tolérable comme phénomène provisoire, si elle favorisait l’accumulation d’une épargne qui lancerait le développement… mais 45 ans après les indépendances, on attend toujours celui-ci et on s’impatiente.

La corruption liée à l’aide n’est pas moindre en Asie, ajoutent souvent les commentateurs. C’est ainsi qu’après les annonces de financements colossaux qui ont fait suite au tsunami de la fin 2004 dans l’Océan Indien, la communauté a pris conscience de la gravité du problème, un instant oublié, de la corruption dans la région : les gouvernements risquaient d’organiser des détournements, eux aussi sans précédent. L’Organisation des Nations Unies, qui affrontait sur un autre front, au même moment, le scandale de la corruption ayant affecté sa gestion de l’opération “ pétrole contre nourriture ”en Irak, a dû faire appel à un bureau international de certification pour essayer de réduire les risques de gestion corrompue des secours internationaux. Si, toutefois, la corruption asiatique ou latino-américaine fait l’objet d’une certaine tolérance, c’est, avance-t-on généralement, pour deux raisons qui en disent long sur l’ambiguïté des pays riches à l’égard du phénomène : parce que les puissants qui ont détourné des fonds les ont, pour l’essentiel, réinvestis dans leurs pays – à l’inverse des dirigeants africains dont plus de 40 % de l’épargne est placée hors du continent – ; parce ces pays sont “ émergents ” et intéressants pour les exportateurs et investisseurs des pays riches.

5) Des caractéristiques coutumières et liées aux carences du marché

Beaucoup de travaux ont observé des traits culturels propres aux sociétés des pays, particulièrement africains, qui prédisposeraient à des pratiques de corruption : culture de l’échange, “ la personne avant l’institution ”, principe des faveurs et contre-faveurs, attitudes ostentatoires, échanges de cadeaux… Les études d’anthropologie montrent la porosité des frontières entre corruption et clientélisme, ce dernier étant considéré comme un mode de fonctionnement social jugé normal : “ Les approches légales et technico-empiriques des organisations intergouvernementales sont, à tort, imperméables au fossé qui sépare normes officielles et normes sociales non officielles qui jugent autrement les couleurs de la corruption ou du clientélisme, à la légitimité relative de l’imbrication de ces systèmes officiels et officieux dans des contextes où l’Etat n’est pas protecteur neutre (…) Toutes les sociétés sont traversées par des réseaux qui, lorsqu’ils s’installent dans l’administration et l’Etat fonctionnent comme clientèles et féodalités, et nulle part l’Etat n’est étanche par rapport à ces réseaux (v).” D’où la difficulté d’agir.

Le fonctionnement très balbutiant de l’économie de marché expliquerait d’autre part la corruption : sur-monétarisation du fait de la carence des systèmes bancaires, prépondérance de l’économie informelle (ou populaire), inégalités devant l’information (dues notamment à l’insuffisance de l’éducation) nécessitant la pratique de l’intermédiation et du courtage… Il s’ensuivrait une privatisation interstitielle des services publics, mode de gestion et de dépassement de l’incertitude.

Et finalement, la corruption apparaît comme un mode de régulation d’une économie dont les mécanismes d’allocation optimale des ressources et de redistribution ne fonctionnent pas, produisant inégalités, pauvreté, précarité et violence sociale. D’où la conclusion : » L’intégrité est un luxe ou une vertu, hors de portée du citoyen moyen (i) « .

Les explications exogènes - a fortiori de type géostratégique – et certaines analyses culturalistes tendent à légitimer la corruption. Celle-ci serait une conséquence de facteurs sur lesquels les gouvernants n’auraient que très peu de prise. Ces mêmes dirigeants sont pourtant, tout d’abord, chargés de mener leurs peuples sur le chemin du progrès et de la satisfaction de leurs besoins essentiels. Or la corruption est un obstacle considérable sur cet itinéraire.

II. Les conséquences dramatiques de la corruption sur les droits de l’Homme

La corruption est en soi un viol du principe fondamental de l’égalité entre les citoyens devant la loi. De cette rupture résultent des conséquences multiples que, pour la commodité de l’exposé, on peut répartir entre viols des droits civils et politiques (DCP) et des droits économiques, sociaux et culturels (DESC).

1) La violation des droits civils et politiques (DCP)

La corruption est porteuse d’une violence intrinsèque, celle des rapports de domination. Ceux qui en bénéficient exercent un pouvoir discrétionnaire qui peut aller jusqu’à la dénaturation des processus électifs (achats de votes) et l’exercice d’une autorité privative de liberté pour les plus faibles (au travers des forces de police, de douane, de justice et militaires, recours aux milices privées…). Elle pervertit l’exercice d’une justice qui sanctionnera essentiellement les faibles. “ La corruption judiciaire porte atteinte à l’Etat de droit et à la légitimité des pouvoirs publics. Selon un rapport sur la justice concernant 48 pays, la corruption judiciaire serait répandue dans trente d’entre eux. (iv) ” “ La corruption, par les dénis de justice qu’elle entraîne, permet de faire taire les critiques et laisse les atteintes aux droits de l’homme impunies. (…) Les libertés et les droits fondamentaux de la personne sont menacés. (iii)”

Lorsque les bailleurs internationaux imposent des plans anti-corruption, “ l’application des principes de la ‘gouvernance’ aux PED risque de déboucher sur le renforcement des réseaux occultes de pouvoirs. Ce concept post-wébérien sous-estime très fortement la violence des conflits distributifs liés aux plans d’ajustement structurel ” (vii). L’une des formes brutales de cette réaction, ce sont les extorsions.

Et c’est toute l’éthique censée présider à l’ordre international élaboré après deux conflits mondiaux qui est menacée : “ Les guerres civiles (sont) fomentées et entretenues avec l’argent des paradis fiscaux où ont aussi leurs sièges les sociétés de mercenaires ou de trafic d’armes. (…) La finalité (des paradis fiscaux) est de permettre aux principaux agents des puissances politiques, militaires, économiques et financières mondiales de mener en permanence une action double, officielle et officieuse, publique et secrète, vertueuse et inavouable (viii) ”.

Finalement, la corruption est une entrave au fonctionnement de la démocratie.

2) La violation des droits économiques, sociaux net culturels (DESC)

La corruption entraîne l’apparition de grandes inégalités et donc la privation relative de droits économiques sociaux et culturels pour la part de la population exclue.

Elle se traduit par une importante perte de ressources publiques (fiscales, douanières) et des dépenses inutiles (“ éléphants blancs ”) qui auraient dû être employées à la production de biens et services essentiels. Selon la Banque Mondiale, “ les pays qui prennent des mesures pour lutter contre la corruption et promouvoir le respect de la légalité pourraient augmenter leur revenu national de 400 % ” (ix). Le seul blanchiment d’argent représente de 2 à 5 % du PIB mondial selon le FMI., entre 590 et 1500 milliards $. Selon le World Bank Institute, “ plus de mille milliards de dollars de pots-de-vin sont versés chaque année dans les pays développés et les pays en développement. ”

L’Afrique est tout particulièrement concernée : pour l’ONU, “ la corruption et le transfert de fonds illicites contribuent à la fuite des capitaux en Afrique, où plus de 400 milliards de dollars, dont environ 100 milliards proviendraient du Nigeria, ont été détournés et mis à l’abri à l’étranger (x).” Les marchés publics se montant à 15 % du PIB d’un pays comme le Bénin, 10 % de pots de vins représentent une perte de 1,5 points de PIB. La lutte menée depuis peu contre la corruption fiscale dans ce pays aurait, à elle seule, généré une augmentation des recettes de 15 % à législation constante.

Poussant les dirigeants à des gestions prévaricatrices de court terme, la corruption provoque l’endettement irresponsable de pays qui ne peuvent ensuite rembourser et se trouvent pris dans le cycle infernal du surendettement : dans les années 1990, la plupart des PMA devaient ainsi consacrer 30 % des recettes de l’Etat à rembourser des emprunts souscrits à la légère par des dirigeants souvent surtout préoccupés du pourcentage de revenus privés que les contrats qu’ils finançaient allaient leur procurer. “ Mobutu Sese Seko, qui fut président du Zaïre de 1965 à 1997, aurait puisé dans le Trésor public quelque 5 milliards de dollars, soit le montant qu’atteignait alors la dette extérieure du pays. (v)” S’imposant au fonctionnement des banques, elle fait prendre aux systèmes financiers des risques d’insolvabilité qui se traduisent par des krachs aux effets désastreux pour les économies et un endettement accru. La multiplication des crises d’endettement a entraîné l’intervention systématique des institutions de Bretton-Woods qui ont imposé des plans d’ajustement structurel exigeant souvent la réduction des effectifs des agents des services publics de base.

Un effet d’amplification de la privation de droits fondamentaux résulte ainsi des comportements de corruption dans les pays les plus pauvres. “ Au Mexique, le frère de l’ancien président Carlos Salinas a amassé grâce à la corruption 120 millions de dollars, montant dont la Banque mondiale pense qu’il permettrait de payer les soins de santé de plus de 594.000 Mexicains pendant un an au niveau actuel de dépenses par habitant. (v)” L’état de délabrement des services de santé et d’éducation trouve ici pour partie sa source. Or, comme l’a démontré Amarthya Sen, la santé est le résultat d’un processus complexe qui fait interagir plusieurs types d’institutions publiques, de la prévention à la cure de pointe en passant par l’éducation. La corruption est donc partiellement à la source d’une dégradation de l’état de santé d’une grande partie de la population mondiale attestée par différents indicateurs.

La corruption entraîne d’autre part des hausses de prix, en particulier des produits importés, dont est victime toute la population, mais tout d’abord les plus pauvres, qui se trouvent entravés dans l’accès au droit à une alimentation suffisante. Transparency International chiffre de 20 à 30 % le renchérissement moyen des prix au détail dû à la corruption dans un pays pauvre. L’effet est considérable sur les plus pauvres. La corruption est particulièrement à l’œuvre dans le domaine de la gestion foncière, favorisant les propriétaires déjà nantis au détriment des autres ou l’acquisition illégitime de terres par certaines classes dirigeantes, notamment les militaires. Interdit d’accès à son outil de travail, le petit paysan est rejeté dans l’extrême pauvreté. Dans les grandes villes, qui se développent à une vitesse croissante sous l’effet de l’exode rural galopant, la corruption biaise les procédures légales d’attribution des terrains à bâtir et des habitations, écartant les plus faibles du droit au logement quand elle ne leur retire pas la jouissance des logis qu’ils ont construits. Elle met les pauvres devant le choix de s’installer loin des centres urbains, où se trouve l’offre de travail, ou de survivre au cœur des villes dans la plus grande précarité et les dangers (au fond de rios sujets à crues, dans des favelles accrochées à des collines instables – une grande partie des victimes de l’ouragan Mitch, en 1998, en Amérique Centrale, était les pauvres installés dans ces conditions -, dans des décharges insalubres…)

Elle s’oppose aussi à la diversification de la production, notamment agricole, les taxes occultes qui frappent les denrées transportées en provenance de régions éloignées des villes rendant ces produits non compétitifs. Elle pousse au développement d’une économie souterraine et détourne, enfin, les investissements étrangers vers des pays à fonctionnement institutionnel moins aléatoire et plus efficient : “ Investir dans un pays relativement corrompu peut coûter jusqu’à 20 % de plus que dans un pays qui ne l’est pas. (xii)”

Elle entraîne donc un retard supplémentaire dans le développement des pays, enfonçant ces derniers dans le cercle vicieux de la pauvreté, forme de privation grave de DESC.

III. Une batterie d’instruments de lutte contre la corruption de plus en plus complète

Une prise de conscience internationale est nettement apparue depuis une décennie, à laquelle ont pris part, notamment, des organisations de la société civile comme les ligues de droits et une ONG singulière, Transparency International. Le succès exceptionnel de celle-ci s’inscrit dans ce phénomène historique de maturation de la réflexion sur le sujet. Dans de nombreux pays apparaissent des sections de Transparency International, au nombre de 90 aujourd’hui. Avec l’amélioration de la connaissance du phénomène se sont multipliés les instruments visant à le juguler.

On peut identifier 4 fronts sur lesquels se mène aujourd’hui la guerre contre la corruption :

1) La prévention

Les secteurs les plus touchés sont bien connus : police, douanes, fiscalité, justice, marchés publics, éducation, santé, administration locale. Un certain nombre de réponses sont apportées aux sources de corruption qui affectent ces corporations.

A l’insuffisance des moyens des agents publics répondent des statuts de rémunération dérogatoires, par exemple pour les douaniers. De même pour ministres, hauts fonctionnaires et dirigeants d’entreprises publiques. Des gouvernements imposent aux douanes, gendarmerie et police d’organiser des barrages communs sous contrôle plus effectif de l’Etat (avec des missions d’inspection).

Des lois de financement public des partis politiques voient le jour dont on attend qu’elles mettent fin à la politisation intéressée de l’administration.

La libéralisation de l’économie et la privatisation de certains services publics (jusqu’à la sécurité des convois routiers) est préconisée pour entraîner une hausse de rémunération d’un certain nombre d’agents, actuellement sous-payés dans le secteur public.

Des clauses anti-corruption sont introduites dans des conventions bilatérales.

Des organes de prévention et d’investigation sont créés au sein des agences de coopération (Group to investigate allegations of fraud and corruption de la Banque mondiale, l’Office de lutte anti-fraudes de la Commission européenne – OLAF-), des codes de conduite sont adoptés par les agences et les administrations…

La définition et l’adoption de normes comptables internationales communes est proposée pour identifier plus aisément les “ pots de vins ”. La transparence des organismes de garantie s’améliore. Concernant la COFACE, par exemple, une campagne d’ONG préconise l’entrée de parlementaires dans ses comités des garanties.

La formation éthique des citoyens apparaît comme un autre angle d’attaque. Transparency International joue dans ce domaine un rôle très important au travers de ses indicateurs et classements largement popularisés par la presse :

• a) Indice de perception de la corruption, créé en 1997, fondé sur des sondages auprès de personnes directement touchées et de l’opinion publique. Il couvrait 146 pays en 2004 et, par les réactions souvent vives qu’il provoque du côté des gouvernements mal notés, constitue “ une piqûre de rappel annuelle ”.

• b) Indice de corruption des pays exportateurs, apparu en 1999, fondé sur des enquêtes conduites dans une vingtaine de pays émergents. Il classe les principaux pays exportateurs en fonction de la propension à corrompre des entreprises qui y ont leur siège.

• c) Baromètre mondial de la corruption, publié pour la première fois en 2003 ; il mesure dans un certain nombre de pays les perceptions, les attentes et les expériences du public en matière de corruption.

• d) Rapport mondial sur la corruption, publié depuis 2001. Il analyse les grandes évolutions internationales avec une attention particulière aux normes internationales et nationales et, chaque année, à un thème particulier : en 2003, l’accès à l’information, en 2004, la corruption politique.

• e) Site Internet CORIS ouvert aux contributions en ligne.

• f) Corruption fighters toolkit, compilation de projets lancés par la société civile pour lutter contre la corruption, qui présente en particulier des expériences de sensibilisation à l’éthique menées dans 11 pays sur plusieurs continents.

• g) Prix de l’intégrité décerné chaque année à une initiative méritante.

• h) Conférences internationales anticorruption dont Transparency International assure le secrétariat depuis 1997 (1600 participants à Durban en 1999).

• i) C’est à la suggestion de cette ONG que les Nations Unies ont retenu la date du 9 décembre comme Journée internationale anti-corruption.

2) Le développement des instruments juridiques internationaux

Il existe désormais un bon nombre d’outils juridiques internationaux. Certains ont une nature contraignante et d’autres s’inscrivent plutôt dans l’esprit de la recommandation, ou soft law :

• a) Les instruments contraignants :

  • Convention des Nations unies sur le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes (Vienne 1988) ayant conduit le G 7 à créer le Groupe d’Action Financière (GAFI) dont font partie 26 pays et deux organisations intergouvernementales. Le GAFI a adopté 40 recommandations (1990, révisées 1996) dont la mise en œuvre est soumise au principe du contrôle par les pairs.

  • Convention de l’Organisation des Etats Américains (1996)

  • Convention relative à la corruption des fonctionnaires communautaires (1995 environ)

  • Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions internationales de l’OCDE (1997). Elle a introduit 5 changements importants : un principe d’équivalence fonctionnelle entre les législations nationales, exigence des signataires et de leurs ressortissants, y compris les entreprises privées, le même comportement à l’intérieur de leurs frontières et au dehors, une responsabilité des entreprises vis-à-vis de leurs filiales et entreprises dans lesquelles elles ont des participations, élargissement de la notion de pot de vin aux avantages non pécuniaires, introduction de poursuites pénales pour les dirigeants. Cette convention a été transposée dans le droit d’un bon nombre d’Etats-parties, dont la France qui l’a fait par la loi du 30 juin 2000. Celle-ci réprime les faits incriminés par des peines de 10 ans d’emprisonnement et 150.000 € d’amende, ouvrant en outre la possibilité d’engager la responsabilité pénale des personnes morales.

  • Deux conventions du Conseil de l’Europe sur la corruption considérée comme une infraction pénale (1999) et source de dommages donnant droit à réparation et indemnisation (2000), assorties d’un mécanisme de contrôle, le Groupe d’Etats contre la Corruption (GRECO).

  • L’article 97 de la convention Union Européenne-pays ACP (2000) prévoit la suspension de la corruption en cas de corruption avérée.

  • Directive européenne sur les obligations de transparence applicables aux sociétés minières cotées.

  • Convention des Nations Unies contre la corruption de décembre 2003, dont l’article 13 requiert l’aide de la société civile pour identifier les coupables. “ Chaque Etat partie prend des mesures appropriées (…) pour favoriser la participation active de personnes et de groupes n’appartenant pas au secteur public, tels que la société civile, les organisations non gouvernementales et les communautés de personnes, à la prévention de la corruption et à la menace que celle-ci représente. ” Elle n’est pas encore entrée en vigueur, faute d’un nombre suffisant de ratifications.

  • Convention de l’Union Africaine signée en 2003 et qui fait suite aux 25 principes de lutte anticorruption adoptés par la Coalition mondiale pour l’Afrique contre la corruption (1999). Elle n’est pas encore entrée en vigueur, faute d’un nombre suffisant de ratifications.

• b) Principes volontaires :

  • Orientations du Comité d’Aide au Développement sur le développement participatif et la bonne gestion des affaires publiques (OCDE 1995) qui préconisent une coopération en matière de lutte contre la corruption.

  • Recommandation sur l’introduction de clauses anti-corruption dans les contrats relatifs aux marchés financés par l’aide bilatérale du CAD-OCDE (1996), intégrée en 1997 dans la Recommandation révisée sur la lutte contre la corruption d’agents publics dans les transactions internationales.

  • Principes directeurs des marchés publics de la Banque mondiale assortis de sanctions pour les entreprises contrevenantes (1997), outre l’inclusion de cette préoccupation dans les politiques d’ajustement structurel.

  • Programme pour la responsabilisation et la transparence du PNUD.

  • Principes directeurs du Commonwealth concernant la promotion de la bonne gestion des affaires publiques et la lutte contre la corruption adoptés en 1999, après constitution d’un Groupe d’expert éponyme qui a fait en outre une série de recommandations.

  • Principes directeurs des entreprises multinationales de l’OCDE (révisés en 2001) qui incluent des dispositions anti-corruption.

  • Le développement des activités de l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA), qui comprend une Cour commune de justice et d’arbitrage, “ par son caractère supranational, diminue le pouvoir de corruption dans les milieux juridiques nationaux ”.

  • Pacte d’intégrité proposé par Transparency International pour régir les relations entre Etats, collectivités publiques et entreprises soumissionnaires, mis en œuvre aussi bien en Equateur, en Colombie, en Argentine, au Mexique, au Chili, au Pérou, au Paraguay, en Corée, au Pakistan et au Népal, qu’à Brême, Milan et Gênes, ou encore par les Länder de Bade-Würtemberg et de Hesse. Sa dernière application concerne la construction du nouvel aéroport de Berlin.

  • Initiative pour la transparence des industries extractives (EITI) adoptée par le G8 d’Evian en 2003, reprise lors du G8 de Sea Island.

  • Dans la sphère de la responsabilité sociale des entreprises apparaissent d’autre part de nombreuses initiatives : fonds de placements éthiques qui excluent les firmes accusées de corruption active ; initiative de Wolfsberg qui associe 12 grandes banques dans la lutte contre le blanchiment ; ajout, en juin 2004, d’un dixième critère à respecter, celui du refus de la corruption, par les entreprises adhérentes au Pacte Mondial (Global Compact) lancée par le Secrétaire général des Nations Unies…

Encore faut-il, toutefois, que les Etats ratifient les conventions. Les Etats des pays qui tolèrent la corruption ne sont guère poussés à le faire. Les conditionnalités qui assortissent les procédures d’aide financière et de coopération-aide au développement sont normalement des outils adéquats, mais à l’expérience, elles sont peu utilisées ; c’est pourquoi l’OCDE et la Banque mondiale ont aujourd’hui une forte activité communicante sur le sujet, à travers notamment l’organisation de séminaires.

Concernant l’Initiative pour la transparence des industries extractives (EITI) adoptée par le G8 d’Evian, seuls l’Azerbaïdjan et le Nigeria l’appliqueraient effectivement, c’est-à-dire avec des progrès. Gabon et Congo Brazza sont entrés dans l’initiative (mais sans faire d’efforts jugés suffisants selon les ONG de la campagne “ Publiez ce que vous payez ”, dont 7 congolaises ont récemment créé une plate-forme commune). Les indices permettant de mesurer les progrès sont jugés trop agrégatifs : les montants totaux des sommes déclarées par les Etats d’un côté, les compagnies de l’autre. Les ONG demandent une déclaration par compagnie et un cadre plus précis. La mise en œuvre effective de la directive européenne sur les obligations de transparence applicables aux sociétés minières cotées tarde également .

3) Les pratiques de coopération

Des efforts portent sur l’assistance aux Etats qui ont ratifié pour qu’ils mettent en œuvre les conventions internationale par la coopération judiciaire, l’aide à la réforme des douanes, l’élimination de l’intervention des fonctionnaires dans les processus économiques : ainsi en Corée, la délivrance des licences de taxi se fait-elle désormais exclusivement par informatique.

Une autre approche vise le financement de mesures de compensation pour les agents corrompus qui vont perdre leurs revenus… et qui risqueraient sinon de se battre par tous les moyens pour les conserver… un problème assez proche de celui de la recherche de revenus de substitution pour les agriculteurs à qui l’on interdit la culture du pavot.

Les agences d’aide renforcent les procédures de vérification de l’équité dans leurs pratiques. La réforme des procédures d’acquisition de biens et services de la Banque Africaine de Développement l’a ainsi amenée à annuler 30 appels d’offre en deux ans et à exclure 6 entreprises de ces derniers. Au sein de l’Union européenne, l’OLAF est chargé de débusquer la corruption et une Commission est tombée sur la foi d’accusations de cet ordre. Le Public Expenditure Reform Credit (PERC), mécanisme de budgétisation de toute l’aide internationale expérimenté par la Banque Mondiale au Bénin et en Jordanie, est assorti d’un renforcement des contrôles de sa bonne utilisation. Lors du Sommet du G 8 de Sea Island, en 2004, des accords ont été conclus avec quelques pays autour de projets qualitatifs intitulés “ pactes anticorruptions “.

Le constat est généralement fait que les essais pour conditionner l’aide au développement à une réduction de la corruption ont toutefois souvent butté sur l’obstacle des intérêts géostratégiques des donateurs, banques multilatérales y compris : “ Les donneurs d’aide répugnent à renoncer à leurs engagements en matière d’aide, même lorsqu’ils sont confrontés à des cas extrêmes de corruption publique. (Car) dans un contexte de ‘guerre générale au terrorisme’(…) le combat contre la pauvreté et la corruption devient secondaire ” (xiii).

4) Les réformes de la gouvernance : responsabilisation, justiciabilité, démocratie

De nombreuses études débouchent sur une même conclusion : ce qui est au cœur du problème c’est le non fonctionnement de l’Etat au sens large, c’est à dire de la gouvernance politique des pays et c’est donc là qu’il convient de porter remède. Les travaux de Giorgio Blundo (n°102 de Monde en développement, 1998), de J.F. Médard (La crise de l’Etat néo-patrimonial), de Béatrice Hibou (La privatisation de l’Etat-Karthala) et de Jean-François Bayard (La politique du ventre) l’ont, entre autres, souligné.

Les réponses proposées ne se trouvent pas seulement du côté d’instruments normatifs, qui suscitent parfois des attitudes frauduleuses nouvelles et des doubles discours, mais dans une approche économico-politique ciblée sur la réforme de l’Etat. Or celle-ci ne peut se limiter, ainsi que les pratiques de coopération internationale s’y efforcent depuis trois décennies de “ plans d’ajustement structurel ”à des mesures techniques. Une modification des équilibres politiques internes aux pays est nécessaire pour mettre fin à la confiscation des rentes (des ressources naturelles, de la situation géopolitique, de l’aide internationale etc.) par les oligarchies. Les “ Diagnostic surveys ” auxquels procède désormais l’équipe dirigée par Kaufman à la Banque Mondiale (diffusés sur son site) mettent en avant des constantes : douanes, police, marchés publics… et fournissent des bases empiriques pour définir des politiques nouvelles portant sur “ le management public ”, “ un cadre légal fort et un système judiciaire indépendant ”,  » une plus grande transparence et l’édification d’une société civile vigilante. (xiv)"

Par exemple, {“ réformer le code des marchés publics ne suffit pas. Tout repose sur les dispositifs de contrôle prévus pour en assurer l’application. (vii)” Et pour que les réformes douanières soient efficaces, il faut des systèmes de gestion de l’information signalant des écarts et anomalies et que les clients soient associés.

Quelques pays commencent à s’attaquer sérieusement, sur ces bases, à la corruption.

• Le Lésotho a mis à jour un scandale centré sur un projet d’équipement financé par la Banque mondiale. La première entreprise mise en cause, Acros, a été condamnée en justice, et le gouvernement du Lésotho a demandé à la Banque mondiale (réticente) de l’exclure de ses marchés. D’autres procès sont en cours.

• Au Bénin, le Code d’éthique et de moralisation des marchés publics publié en juin 1999 par le gouvernement “ prévoit des modalités d’association de la société civile au niveau du Comité technique du maître d’ouvrage ou de la Commission nationale des marchés publics, tant pour évaluer le projet que pour participer au suivi de son exécution. La société civile représentée par ces associations qualifiées pourra, si besoin, saisir la juridiction compétente en cas d’irrégularité illicites des agents de l’Etat ”(iv). La mobilisation de la société civile dans des mécanismes participatifs de contrôle s’avère efficace : les représentants d’ONG à la Commission nationale des marchés publics exercent une pression effective pour l’application du Code éthique et de moralisation des marchés publics.

• Aux Philippines, le nouveau Code des marchés publics Republic Act n°9184 prévoit que “ deux représentants du secteur privé siègent comme observateurs dans les commissions d’appel d’offre gouvernementales (…) dont des membres d’ONG.(v)” Une association réunissant des volontaires prêts à mener des enquêtes s’est constituée en 2001, Procurement Watch Inc (PWI), qui organise des sessions de formation, des forums, mène des recherches et produit des publications sur les méthodes de lutte contre la corruption. En accord avec l’institution chargée de cette dernière, l’Ombudsman, elle a organisé un “ mécanisme de traitement des plaintes et de leur suivi ” financé par l’Asia Foundation under the Transparent Accountable Governance (TAG) et l’USAID. D’autre part le mouvement scout philippin a été mobilisé avec succès dans une campagne pour vérifier que les éditeurs de livres scolaires fournissaient réellement le nombre d’exemplaires commandés à chaque école et au niveau de qualité attendu, mettant ainsi à jour de graves mécanismes de corruption dans ce secteur. L’Ombudsman philippin, M. Simeon V. Marcelo, explique cet intérêt des Etats de son pays pour une collaboration avec les ONG, tout d’abord par l’insuffisance dramatique des moyens dont lui-même dispose, un budget onze fois moins élevé que celui de son homologue de Hong Kong pour contrôler une fonction publique huit fois plus nombreuse. Mais si “ le travail avec les acteurs non gouvernementaux est une composante cruciale dans l’élargissement de la coalition anti-corruption (…) dans les pays à gouvernance de trop médiocre qualité ” c’est surtout pour sa capacité de mobilisation de l’opinion publique et de la presse, car la société civile est capable de faire pression sur les politiques. Elle peut aussi, en situation d’insuffisance des corps d’inspection, déjouer les procédures complexes imaginées par les bureaucraties pour dissimuler leurs activités, y compris et en particulier au niveau des collectivités locales.

L’ONG philippine Transparency and Accountability Network Foundation (TAN), née en 2000, qui dispose de 25 représentations fédérant universitaires, entreprises, professions libérales et groupes de la société civile (dont PWI) “ aide les administrations d’Etat à renforcer leurs plans anti-corruption en identifiant leurs points faibles et formulant des mesures stratégiques pour y répondre, ciblant en particulier (…) sur dix administrations d’importance critique : impôts, douanes, réforme agraire, ressources naturelles, éducation, santé, intérieur et décentralisation, travail et justice.(v)”

Aux Philippines toujours, les organisations de la société civile sont également “ encouragées à fournir le réseau de personnes qui vont réunir les données et fournir les informations sur les enrichissements (v)”. Une loi anti-enrichissement illicite y oblige chacun à justifier de son train de vie et invite à la dénonciation d’éventuels trains-de-vie sans rapport avec les revenus présumés. Elle a été accompagnée d’une loi d’amnistie.

• Au Kenya, la section locale de Transparency International a mis au point un indice national de la corruption qui exerce un effet de sensibilisation de l’opinion publique.

• A Madagascar, TI collabore avec des magistrats à l’élaboration d’un guide des usagers du tribunal.

• Au Sénégal, TI forme des journalistes à l’investigation en matière de corruption.

• Au Nicaragua, l’ancien président de la République, M. Aleman, a été jugé et condamné à la prison pour faits de corruption (avant d’être gracié).

D’une façon générale, “ l’efficacité des réformes globales apparaît limitée. En revanche, les réformes sectorielles, dès lors qu’elles obéissent à certaines règles, permettent d’avoir prise sur les problèmes de corruption et peuvent donc contribuer à leur réduction de manière durable. (xv) ” Il faut souvent se contenter de constituer pragmatiquement, grâce à “ des actions locales (…), des ‘îlots d’intégrité’ qui non seulement contribuent directement à faire reculer la corruption, mais aussi, de manière tout aussi importante, symbolisent la possibilité d’un fonctionnement sans corruption et contribuent à modifier la représentation de l’Etat. Les progrès locaux pourront ouvrir des brèches qui contribueraient à terme à faire bouger l’équilibre politico-économique du pays, en faveur d’un Etat plus démocratique. (xiv) ”

Fritz Heimann explique qu’il y a “ nécessité d’un suivi de l’application des conventions (…car) les ministres de la justice et de l’intérieur (qui doivent prendre les mesures législatives et les moyens budgétaires les rendant applicables) doivent être énergiquement stimulés à le faire, ce sur quoi les organisations internationales (…) ont peu ou pas d’influence. (xvi)” D’où le besoin que “ des groupes de la société civile poussent à l’action quand les gouvernements traînent. ”

Car la plaie est l’impunité, évidente dans un grand nombre de pays, qui conforte les corrompus dans leurs pratiques.

IV. Limites de la lutte contre la corruption en Afrique et effets en retour sur les droits

La conduite de politiques anti-corruption rencontre un certain nombre de limites, tout particulièrement en Afrique. Différents témoignages font état d’une situation paradoxale où les succès, indéniables, de la lutte contre la corruption, suscitent de violentes contre-offensives de la part des clans qui voient leur pouvoir politique et économique ainsi menacé. Certaines produisent des effets pervers très lourds sur les droits de l’homme.

1) Des violations des droits civils et politiques

Les périodes où des dirigeants s’attaquent au phénomène de la corruption sont toujours particulières. Ceux qui jouissent de niveaux de vie très élevés grâce à la corruption ne sont pas disposés à y renoncer sans combattre. Dans son ouvrage “ Lutter contre la corruption ” Abdoulaye Bio Tchané, ancien-ministre béninois des finances, indique qu’une dizaine de responsables du port de Cotonou avaient, lorsqu’une enquête l’a découvert, des revenus mensuels réels de 180.000 FF, pour un salaire théorique qui n’était que de 2500 FF. Ils se trouvaient au centre de réseaux d’intérêts touchant à l’ensemble de l’appareil d’Etat.

Venir à bout de telles situations (ce qui n’a, une fois quelques têtes symboliquement coupées, pas été le cas au Bénin) suppose des circonstances politiques permettant la déstabilisation des clans qui se sont arrogés une partie des ressources de l’Etat. Au Maroc, après l’avènement de Mohamed VI, des observateurs notent que “ la campagne d’assainissement ” aurait eu surtout pour objectif “ l’affirmation de la primauté du pouvoir central (qui voulait) montrer qu’il était le seul maître, le seul susceptible de changer les règles du jeu, qu’il pouvait à tout moment casser un puissant. (xvii) ”

Cela peut venir de pressions extérieures particulièrement menaçantes, mais résultera surtout de contextes politiques internes : une relève de générations ou une guerre de clans. Sur cela l’intervention internationale a peu de prise. En réponse à ses pressions, quelques groupes sont choisis comme “ bouc émissaire agrégeant toutes les formes de déception ; et la lutte s’apparente souvent à des règlements de compte. (iii)”

Les réformes imposées de l’extérieur peuvent avoir des effets pervers si on n’y prend garde. La réforme de l’Etat par la “ gouvernance risque d’accentuer la crise des partis politiques en réduisant leurs fonctions et donc leur légitimité de médiateur des politiques publiques. Les ONG notables risquent de devenir le nouveau vecteur de clientélisme (…) et par ailleurs les ONG militantes réduiront par leur succès la légitimité de l’Etat. (…) La sphère politique sera au service des groupes les mieux organisés et les plus riches. (xiii)”

“ Les premières expériences de réformes institutionnelles (Ouganda, Tanzanie) montrent déjà les principaux blocages à la mise en place d’un Système d’intégrité nationale :

• a) absence de pouvoir des nouveaux dirigeants politiques face à une administration qui résiste ;

• b) faiblesse de l’engagement des nouveaux dirigeants et le manque de crédibilité des poursuites engagées contre les membres des puissants réseaux de corruption ;

• c) promesses irréalistes de résultats rapides qui décevront les atteintes ;

• d) réformes en patchwork et non coordonnées qui risquent de réduire la corruption dans un domaine mais de l’augmenter ailleurs ;

• e) réformes qui s’appuient trop sur la répression et risquent de favoriser les abus et les règlements de comptes dans un système judiciaire brutal et qui, par ailleurs, manque de moyens d’enquête pour trouver les preuves indispensables ;

• f) des réformes qui ne s’attaquent qu’à des cas marginaux ou à la petite corruption, laissant intacts les grands réseaux puissants, donnant une impression d’injustice ;

• {g) un processus de réformes opérant en chambre close sans participation de l’ensemble des acteurs concernés (…) “ (xiii)}

Les campagnes anti-corruption évitent ainsi souvent de toucher les plus hauts responsables et plus grands bénéficiaires. Il en résulte une inégalité dans l’administration de la justice qui peut aller jusqu’à des injustices flagrantes.

Les associations de droits de l’Homme et de lutte contre la corruption qui se signalent par leur courage dans la dénonciation des abus suscitent fréquemment des réactions de représailles de la part des pouvoirs publics : restriction générale de la liberté associative, du droit d’expression dans la presse au motif de ”diffamation ”, mais aussi des emprisonnements et des assassinats. Transparency International note que “ nombreux sont celles et ceux qui ont payé cher le fait de briser la loi du silence. Dénoncer les fraudes dont on est témoin peut conduire à de longues et coûteuses procédures judiciaires (…et) il arrive que l’on paye de sa vie son refus de la corruption. Créé pour distinguer le courage et la détermination de personnes ou d’organisations du monde engagés dans le combat contre la corruption, il a décerné en 2004 trois hommages à titre posthume. (xiii) ”

2) Des violations des droits économiques, sociaux et culturels

Les catégories visées par la lutte anti-corruption disposent souvent d’armes de rétorsion puissantes dont les effets économiques et sociaux peuvent être lourds de conséquences.

Au niveau des pouvoirs intermédiaires, ce peut être, par exemple, pour des douaniers, de bloquer les ports… Pour les maîtres d’écoles et proviseurs, ce peut être de ne pas accepter des élèves, de lancer des grèves qui paralysent durablement le système éducatif. Mais les niveaux supérieurs de l’Etat disposent de capacités plus redoutables.

Ainsi de leurs réactions à l’application de la convention de l’OCDE sur la corruption et des lois nord-américaines et européennes prises pour son application. Celles-ci punissent désormais d’emprisonnement les corrupteurs et sanctionnent financièrement lourdement les entreprises. Nombre de dirigeants d’entreprises occidentales travaillant en Afrique, non décidés à risquer leur liberté pour des marchés généralement de petite taille, ont souhaité les respecter et mettre fin aux pratiques antérieures. Mais certains dirigeants africains ont contre-attaqué en les assujettissant à des taxations douanières lourdes et arbitraires, à des contrôles fiscaux à répétition et abusifs, en déployant des manœuvres d’intimidation (confiscations de passeport, menaces sur les familles), en se livrant à des tentatives d’extorsion lors des révisions d’appels d’offre : ainsi une entreprise a-t-elle vu casser un marché qu’elle avait obtenu pour la construction d’un pont parce qu’elle avait refusé de payer la commission exigée. En conséquence, certaines entreprises occidentales qui refusent les pots de vin demandés se retirent du marché africain.

Une autre réaction des dirigeants est l’exclusion des entreprises occidentales des appels d’offre au profit de celles de pays qui n’ont pas ratifié la convention de l’OCDE : Pakistan, Inde, Chine, Israël, Malaisie… et peuvent pratiquer la corruption sans contrainte. Le phénomène semble très engagé en Afrique.

Or ces entreprises n’appliquent pas non plus les normes du BIT ni la convention de l’OCDE sur la responsabilité sociétale des entreprises : on voit ainsi aujourd’hui apparaître des chantiers où travaillent des enfants, des prisonniers sous surveillance armée, renchaînés chaque soir,… avec des promesses de remises de peine pour salaire.

Des conséquences plus graves peut-être apparaissent encore : récemment, une entreprise pharmaceutique qui avait emporté un appel d’offre pour distribuer des médicaments contre le SIDA à prix coûtant s’est vu exiger un important dessous de table contre le renouvellement de ce marché (après trois ans). Elle a préféré renoncer, ce qui entraîne une situation dramatique pour les malades dont le traitement a été interrompu (témoignage Philippe Montigny).

La question connaît une importance accrue du fait que les dispensateurs d’aide internationale tendent à accroître la part des “ programmes ” et à diminuer celle des “ projets ” dans leur coopération avec les pays pauvres, avec l’espoir de rendre ainsi l’aide plus efficace : les fonctionnaires locaux se voient déchargés de la gestion des complexes procédures d’allocation et peuvent recentrer leur activité sur le développement. L’Etat doit s’en trouver renforcé. Mais cette “ responsabilisation ” des Etats africains accroît les risques de détournements et donc de corruption.

3) Particularismes africains

Si l‘Afrique présente une situation particulière qui mérite attention, cela tient à deux éléments :

• L’échec persistant de la construction d’Etats qui soient perçus comme relevant d’un principe supérieur au-dessus des intérêts particuliers, à la fois arbitre et représentant du bien commun, donne au combat contre la corruption un caractère chimérique. On observe une sorte de malentendu fondamental : les coopérations internationales et les politiques anti-corruption prennent “ pour repère une représentation idéalisée de l’Etat-nation en Occident, (et) passe(nt) à côté de cette réalité (i)”. Dès lors “ d’une façon générale, les institutions de contrôle et de sanction ne parviennent pas à avoir un impact décisif sur la corruption. (vii)” Les têtes repoussent sans cesse à cette hydre infatigable/

• L’absence de décollage économique. L’Afrique n’est pas seule concernée par la corruption, loin s’en faut. Et les effets pervers de la lutte contre cette dernière ne sont pas moindres sur d’autres continents : en Russie et en Chine, par exemple, ces dernières années ont vu se déclencher des procès contre des responsables sélectionnés pour affirmer la puissance de nouvelles factions dirigeantes, sans que le phénomène de la corruption en soit sensiblement réduit. La différence est que le dynamisme de l’économie des pays asiatiques entraîne leur inclusion dans l’économie mondiale, perspective qui entraîne une progressive adoption des standards internationaux, y compris en matière de limitation à la corruption.

Ces deux éléments clés font de la corruption – qui détourne chaque des centaines des milliards de dollars d’emplois qui pourraient apporter une réponse à ces deux particularismes - à la fois une cause et une conséquence du sous-développement et un acteur puissant de la violation des droits de l’homme en Afrique..

Conclusion

Si beaucoup de colloques sont aujourd’hui dédiés à la corruption, il n’est pas certain que la lutte qui est engagée contre elle et qui commence de produire quelques effets soit toujours attentive aux violations de droits qui accompagnent ce processus. Il ne semble pas, par exemple, que le fait que les deux célébrations annuelles de la lutte contre la corruption et de la promotion des droits de l’homme se succèdent dans le calendrier (9 et 10 décembre) soit la source de réflexions sur l’articulation des deux concepts.

Le sujet de la lutte contre la corruption devient de plus en plus un champ de réflexion pour les coopérations internationales. Les Etats Unis, en annonçant leur intention de limiter leur aide aux pays manifestant des progrès en matière de “ bonne gouvernance ”, confirment une tendance qui se dessine depuis quelques temps, et que les travaux (contestés) de la Banque Mondiale établissant une corrélation entre efficacité de l’aide internationale et “ gouvernance ” ont largement lancée. Les propositions du rapport Sachs sur l’accomplissement des objectifs du millénaire, qui visent à récompenser, par un soutien international accru, les pays dont la gouvernance est la plus satisfaisante, reprennent cette idée.

La coopération française, porteuse depuis ses origines du modèle de “ construction de l’Etat de droit ”, se trouve à la fois en phase avec ces orientations et en décalage. Elle s’est, en effet, refusée jusqu’ici à introduire, dans ses relations avec les pays “ aidés ”, la dimension morale que contient la notion de “ bonne gouvernance ”. Celle-ci inclut en effet des données subjectives qui se réfèrent de façon sélective à l’expérience occidentale et à ses valeurs historiques : par exemple, le concept de “ démocratie ”, qui en fait partie, se limite essentiellement à ses aspects formels (multipartisme, élections) sans que les exigences aillent jusqu’à s’intéresser au degré de participation du peuple au fonctionnement de la société ; autre exemple, les droits de l’homme doivent, selon cette conception, être respectés, mais la peine de mort peut être autorisée, des statuts particuliers pour les femmes peuvent s’avérer judicieux, etc.

La combinaison des notions de “ construction de l’Etat de droit ” et de “ promotion concrète de l’ensemble des droits de l’Homme ” correspond davantage à la perception française. Elle devrait être plus clairement exprimée.

L’Afrique est, du point de vue du respect des droits de l’homme et de la lutte anti-corruption, au milieu d’un gué. Pour qu’elle rejoigne la bonne rive, celle qui verra les gigantesques masses financières actuellement détournées rejoindre les budgets économiques, sociaux et culturels des Etats, contribuant effectivement à son développement, les coopérations internationales se doivent d’être particulièrement attentives au phénomène de la corruption et aux effets pervers que la lutte qui est depuis peu engagée contre lui produit. Notre histoire et le jugement international réamarrent sans cesse la France à ce continent et nous ne pouvons échapper au devoir de solidarité à son égard. C’est aussi l’intérêt économique de nos entreprises, que le respect nouveau qu’elles manifestent en matière de prescriptions anti-corruption handicape. Notre coopération, singulièrement discrète sur le sujet, devrait se faire plus exigeante en matière de combat contre la corruption, le combinant avec la promotion de tous les droits de l’homme et le principe, traditionnel, de construction de l’Etat de droit. La nouvelle répartition du travail entre DGCID et AFD encourage ce type de clarification.

Dans le cadre européen, la France devrait se montrer plus exigeante dans la mise en œuvre des clauses politiques de l’accord Union européenne-ACP : ses dispositions prévoient la suspension de l’aide pour violations des droits de l’homme et faits de corruption grave. L’interprétation, très conciliante, qui a été faite jusqu’ici de la première clause de suspension tend à oublier les droits économiques, sociaux et culturels. La clause de corruption n’a jamais été invoquée. Notre collaboration avec le NEPAD devrait également intégrer ces exigences.

Le prochain G 8, qui sera largement dédié à l’Afrique, offre une occasion de modifier notre profil international, jusqu’ici plutôt défensif sur ces sujets.

Notes

Ouvrages consultés

• (i) : Giorgio Blundo et Jean-Pierre Olivier de Sardan, La corruption au quotidien– Politique africaine n° 83, octobre 2001- Karthala.

• (ii) : John Graf Lambsdorff (U. Göttingen), Propension des exportateurs à verser des pots de vin, Revue Tiers Monde, janvier 2000.

• (iii) : UNDP – Lutte contre la corruption, Note de pratique, février 2004.

• (iv) : Luc Damiba, Les limites des mesures anti-corruption Burkina Faso, Communication devant la conférence OCDE-CAD du 9 au 10 décembre 2004, Paris.

• (v) : Fatiha Talahire : Economie administrée, corruption et engrenage de la violence en Algérie, Revue Tiers Monde, janvier 2000, p. 19 et 54.

• (vi) : 9e rapport annuel sur les attaques contre la justice du Cnetre pour l’indépendance des magistrats et des avocats (mars 1997-février 1999) cité par l’Office contre la drogue et le crime des Nations Unies : Fiche la corruption, tout le monde en paie le prix. 2004.

• (vii) : Jean Cartier-Bresson, Corruption, libéralisation et démocratisation – Introduction, Revue Tiers Monde, janvier 2000, p. 21.

• (viii) : Campagne “ Publiez ce que vous payez ” - Les paradis fiscaux contre les objectifs du millénaire.2004

• (ix) : UN Wire – I trillion lost each year to bribery World Bank says ” - 12 avril 2004 cité par l’Office contre la drogue et le crime des Nations Unies.

• (x) : Office contre la drogue et le crime des Nations Unies : Fiche la corruption, tout le monde en paie le prix. 2004.

• (xi) : Abdoulaye Bio Tchané et Philippe Montigny - Lutter contre la corruption, un impératif pour le développement du Bénin dans l’économie internationale - L’Harmattan 2000.

• (xii) : Daniel Kaufmann, Economic corruption : some facts – 8e conférence internationale contre la corruption, 1997.

• (xiii) : Simeon V. Marcelo (Ombudsman des Philippines) – Enhancing the role of civil society in anti-corruption work – Communication au colloque OCDE-DAC, 9 et 10 décembre 2004.

• (xiv) : Jean Cartier-Bresson – La Banque Mondiale, la corruption et la gouvernance – Revue Tiers Monde, janvier 2000.

• (xv) : Daniel Lebègue et Julien Coll – La coalition contre la corruption – Article à paraître communiqué en janvier 2005.

• (xv) : Irène Hors (OCDE): Les difficultés de la lutte contre la corruption : l’expérience de 4 PVD - Revue Tiers Monde janvier 2000, p. 143 et 163.

• (xvi) : Fritz Heinmann : Communication au Colloque OCDE-CAD des 9 et 10 décembre 2004.

• (xix) : Béatrice Hibou et M. Tozy – Lecture anthropologique et politique de la corruption au Maroc, Revue Tiers Monde, janvier 2000, p. 40.

Personnalités rencontrées :

• Nicola Bonucci, directeur adjoint à la direction juridique de l’OCDE.

• Jean Cartier Bresson, professeur d’économie politique à l’université de Versailles-Saint Quentin en Yvelines.

• Raymond Césaire, ancien ambassadeur de France en Amérique Latine et en Afrique.

• Daniel Lebègue, directeur de Transparency International France.

• Philippe Montigny, consultant (International development & strategies), ancien spécialiste du sujet à l’OCDE, coauteur de “ Lutter contre la corruption ” avec Abdoulaye Bio Tchané.

• Michel Roy, directeur du plaidoyer à Caritas France, responsable de la campagne “ Publiez ce que vous plaidez ”.

• Paul Samangassou, directeur du BASC Caritas Cameroun.

• Rachid Saeeb Yagoub, rédacteur en chef de TTU Monde arabe, Français né Soudanais, qui a été diplomate soudanais.