Le fondement des relations et de la coopération entre l’Union européenne et l’Amérique latine

I. De forts liens historiques et culturels entre les deux régions

Les « conquistadores » apportèrent leurs langues, leur religion, leurs conceptions juridiques et philosophiques, leurs modes d’organisation politique, économique et sociale. Au cours de la seconde moitié du XVIIIe siècle, la philosophie des Lumières et les idées de la Révolution française pénétrèrent outre Atlantique. De leur côté, les civilisations d’Amérique latine, notamment les cultures précolombiennes mais aussi certaines cultures métisses, ont exercé un pouvoir de séduction sur les Européens ; elles leur ont suggéré des thèmes de réflexion philosophique et ont inspiré d’innombrables œuvres littéraires, artistiques et musicales.

« L’Amérique latine et l’Europe ont en effet un long passé commun, fait de la colonisation, puis de l’impérialisme, mais aussi d’échanges humains, culturels et économiques intenses, notamment dans la première moitié du XXe siècle » (1). « Les pays d’Amérique latine et centrale sont devenus tardivement des partenaires privilégiés de la Communauté européenne, parce qu’ils furent longtemps considérés comme étant des territoires placés sous influence américaine » (2). Toutefois, depuis les années 60, l’Union européenne a développé et maintenu des liens forts avec l’Amérique latine, résultant d’un cadre d’échanges patiemment tissé entre les deux régions. Une région avec laquelle l’Union européenne partage de nombreuses valeurs sociales, politiques et culturelles, conséquence de ces liens historiques et culturels. Toutefois, pour certains, « l’intensification des relations de coopération de la Communauté européenne avec cette partie du monde est le résultat d’une conjonction de motifs où l’intérêt économique joue un rôle prépondérant, même si les textes taisent volontiers cet argument au profit d’un accent mis, plus récemment sur un devoir historique et un passé commun » (3).

Mais c’est seulement dans les années 80, notamment après l’adhésion de l’Espagne et du Portugal, que la politique de coopération de l’Union européenne vis-à-vis de l’Amérique latine a pris un tour actif. Grâce aux efforts entrepris depuis une vingtaine d’années, les rapports bicontinentaux se sont développés et diversifiés ; l’Amérique latine est devenue un partenaire majeur de l’Union européenne, notamment sur les plans économiques et de la coopération.

Cependant, ce n’est qu’à partir de l’adoption du règlement PVD-ALA, en vigueur depuis 1992, que les relations entre les deux régions ont pu s’institutionnaliser et s’approfondir sur le terrain de la coopération politique et commerciale et de l’aide au développement. De plus, en tant que seconde puissance économique au monde, première puissance commerciale, principale source d’investissements étrangers directs pour l’Amérique latine et occupant le premier rang en ce qui concerne l’aide au développement, l’Union européenne constitue pour l’Amérique latine un partenaire irremplaçable. Depuis la déclaration de Buenos-Aires de juillet 1970, la quasi-totalité des productions latino-américaines entrent sur le marché européen en bénéficiant du système des préférences généralisées de l’Union. L’accroissement de leurs relations est également un moyen pour les pays latino-américains d’échapper à une dépendance excessive vis-à-vis des Etats-Unis.

II. L’accroissement des relations actuelles : les sommets récents Union Européenne/Amérique Latine

L’Union européenne et la région d’Amérique latine ont déployé des efforts considérables pour établir des relations interrégionales plus étroites. Depuis 1990, les relations entre les deux régions se sont intensifiées, au niveau régional, sous régional et bilatéral sous l’effet de plusieurs facteurs positifs :

• Les progrès de la région dans la démocratie, les droits de l’Homme, les processus de paix, la lutte contre la drogue.

• Une large convergence de vues sur toute une gamme de sujets essentiels (valeurs culturelles, intégration régionale, sécurité et défense…).

• La volonté commune d’intensifier les échanges économiques et commerciaux et de profiter des opportunités de marchés réciproques.

Le renforcement de ces relations se traduit à trois niveaux :

• L’instauration d’un dialogue politique permanent.

• Le développement d’actions de coopération régionales.

• Des relations commerciales suivies et différenciées selon les sous régions ou les pays.

Outre l’aide au développement de l’Union européenne dans la région, qui « même si elle tend à diminuer, reste supérieure à celle des Etats-Unis et du Japon réunis » (4), c’est un véritable dialogue politique auquel nous pouvons assister entre les deux régions depuis le sommet de Río en juin 1999. En effet, ce sommet et ceux qui ont suivi en 2002 (Madrid), 2004 (Guadalajara) et 2006 (Vienne), ont marqué un nouveau point culminant dans les relations internationales. Indépendamment de la coopération ponctuelle entre l’Union européenne et chaque pays ou groupe de pays latino-américains, la politique globale s’inscrit actuellement dans le cadre du « partenariat stratégique birégional » de l’Union européenne avec l’Amérique latine. Pour la première fois, l’Amérique latine et l’Union européenne ont communiqué comme deux blocs en quête d’une coopération visant des objectifs communs.

1. Le sommet de Río (28-29 juin 1999)

A Río, l’Amérique latine et l’Union européenne ont décidé de développer une relation stratégique. La déclaration finale vise à instituer un partenariat stratégique entre les deux groupes ainsi qu’un programme d’action fixant des priorités. Dans ce texte, les signataires s’engagent à :

• approfondir leur dialogue politique ;

• poursuivre la lutte contre le trafic de drogue, la criminalité organisée et le terrorisme ;

• appuyer les efforts en faveur du désarmement et de la non prolifération nucléaire.

2. Le sommet de Madrid (17-18 mai 2002)

La deuxième rencontre a eu lieu à Madrid les 17 et 18 mai 2002. « Le sommet a permis de réaffirmer les « valeurs et positions communes » auxquelles les deux régions se sont attachées et a donné une nouvelle impulsion au partenariat, à travers une déclaration politique » (5). La déclaration finale exprime la volonté des Etats participants :

• d’approfondir leurs relations politiques, économiques et de coopération ;

• de se concerter au sein des instances multilatérales ;

• de collaborer dans la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée et le trafic de drogues.

La déclaration de Madrid repose essentiellement sur :

• le renforcement des institutions démocratiques ;

• le développement durable ;

• l’éradication de la pauvreté ;

• la diversité culturelle ;

• la justice et l’équité sociale ;

• la poursuite des processus d’intégration régionale.

Dans le domaine de la coopération, « les représentants des deux régions ont réaffirmé leur engagement commun en faveur du respect de la diversité culturelle dans le monde. Cet engagement se traduit par un accord de coopération active dans le domaine de la société de l’information, de l’éducation et de la culture ». (6)

3. Le sommet de Guadalajara (27-28 mai 2004)

Le troisième sommet auquel ont assisté pour la première fois les représentants des dix nouveaux Etats membres de l’Union, s’est déroulé les 27 et 28 mai 2004, à Guadalajara au Mexique. Le protectionnisme des nations industrielles, les subventions à l’exportation des produits agricoles, l’insuffisance des aides publiques au développement, le renforcement du blocus contre Cuba et la loi Helms Burton ont été dénoncés par des délégués latino-américains, notamment par les représentants de Cuba et avec plus de modération par ceux du Venezuela et du Brésil.

Le document final reflète de manière édulcorée ces polémiques. Il consacre un long chapitre au multilatéralisme, réaffirmant la nécessité de créer un système international efficace fondé sur le droit international, soutenu par des institutions multilatérales fortes, en premier lieu par les Nations unies et les institutions spécialisées. Dans le même sens, il se prononce en faveur d’une approche multilatérale de la sécurité, la prévention des conflits, le règlement pacifique des différends, les opérations de la paix, le désarmement et la non prolifération des armes de destruction massive. Par ailleurs, le texte de Guadalajara s’attarde sur la question de la cohésion sociale, en insistant notamment sur la lutte contre la pauvreté, l’exclusion et sur la nécessité de réduire les inégalités. En effet, « le sommet de Guadalajara a encouragé la coopération stratégique sur le plan de la cohésion sociale, dont les indicateurs pour l’Amérique latine figurent parmi les plus bas de la planète » (7).

4. Le sommet de Vienne (11-12 mai 2006)

Le quatrième sommet a eu lieu à Vienne, les 11 et 12 mai 2006. Evo Morales et son allié Hugo Chavez ont été les vedettes médiatiques tant du sommet officiel que du contre-sommet de Vienne. La déclaration de Vienne intervient sur les droits de l’Homme, l’environnement, le multilatéralisme, la cohésion sociale, etc., mais offre pour seule avancée de l’association stratégique birégionale recherchée par les chefs d’Etat et de gouvernement la décision qu’ont prise l’Union européenne et l’Amérique centrale de lancer des négociations en vue d’un accord d’association, y compris de la création d’une zone de libre-échange. L’optimisme est freiné par les remous politico-économiques régionaux mais également par le protectionnisme agricole européen et en particulier français.

5. Le contre-sommet de Vienne

Un autre événement a eu lieu à Vienne : le contre-sommet des organisations sociales d’Europe et d’Amérique latine, « Enlazando Alternativas ». Relier les alternatives nées en Amérique latine avec celles produites en Europe dans un double but :

• faire la lumière sur le rôle des multinationales en Amérique latine ;

• et montrer que les programmes de coopération ne répondent guère à leur prétendue finalité.

En ce sens, il convient de rappeler que la société civile a déjà exprimé de vives critiques à l’égard de la stratégie de l’Union européenne en Amérique latine. Les organisations et ONG regroupées autour de l’ALOP, interlocuteur officiel de la Banque interaméricaine de développement, avaient été réunies à Patzcuaro (Mexique) un mois avant le sommet de Guadalajara en 2004.

Toutefois, l’approfondissement du dialogue politique et la coopération économique, scientifique et culturelle entre les deux régions figurent parmi les axes de ce partenariat. Sont également considérés comme des objectifs prioritaires de ce partenariat le renforcement des liens commerciaux et l’association harmonieuse de toutes les parties dans l’économie mondiale. Cependant, la région n’est pas prioritaire pour l’Union européenne dont l’action se situe au croisement :

• de l’aide au développement (Amérique centrale, Andes, Caraïbes) ;

• du commerce et de l’investissement (Mexique et Cône Sud) ;

• et de la grande politique (Groupe de Río) (8).

Le 28 septembre 1987, s’est tenue la première conférence ministérielle entre l’Union européenne et le Groupe de Río. La Conférence de Rome du 20 décembre 1990 a institutionnalisé ce dialogue en prévoyant notamment l’organisation de consultations périodiques au niveau des ministres et des hauts fonctionnaires.

Ainsi, la région « Amérique latine » bénéficie dans son ensemble de la politique de coopération au développement de l’Union européenne. Si le Cône Sud, les pays du Mercosur, le Mexique et le Chili bénéficient plutôt de la politique de coopération en matière d’assistance technique liée au commerce et à l’intégration régionale, les pays d’Amérique centrale (Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, El Salvador et Costa Rica) et ceux de la Communauté andine (Bolivie, Colombie, Pérou, Equateur, Venezuela) profitent plus largement de l’aide au développement, que ce soit par le biais du renforcement institutionnel et démocratique, la modernisation de l’Etat et des droits de l’Homme, mais également le développement social des régions les plus pauvres, la lutte contre la pauvreté et la recherche d’une cohésion sociale suffisante. Le travail se centrera donc sur ces deux régions de façon prioritaire.

D’autre part, au niveau des acteurs présents dans les pays retenus, nous parlerons aussi bien des gouvernements qui reçoivent l’aide de l’Union européenne que des différentes régions, municipalités, ou membres de la société civile qui participent à la mise en place concrète des actions et projets de l’Union européenne sur le terrain. Il est intéressant de mentionner que l’Europe ne s’engage dans des programmes de développement qu’avec un soutien et une volonté réelle des Etats dans lesquels elle intervient mais aussi lorsqu’elle dispose sur place d’une aide qui connaît bien le terrain. Cette aide peut être une collectivité territoriale, le service de coopération d’une ambassade d’un pays membre ou même des ONG qui sont prêtes à intervenir. Ces acteurs feront également partie de l’analyse en ce qui concerne la mise en place, de manière concrète, des projets de l’Union européenne. Enfin, il ne faut pas oublier les autres agences de développement (le PNUD par exemple) sur lesquelles l’Union européenne va parfois devoir s’appuyer ou avec qui elle va travailler en concertation et tous les bailleurs de fonds qui vont intervenir au niveau financier (BID, Banque mondiale…).

Au niveau de la période à étudier, il est intéressant de noter que la politique de coopération au développement dans le monde a pris un nouveau tournant en l’an 2000. En effet, l’Agenda international pour le développement synthétisé dans la Déclaration du millénaire de septembre 2000 - centrée sur le développement social et humain, les droits de l’Homme, l’égalité entre hommes et femmes, la relation étroite entre le développement et l’environnement, les liens entre le commerce et le développement - définit un cadre d’action dans lequel l’Union européenne est totalement engagée. Les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) concrétisent les engagements politiques pris par tous les pays membres des Nations unies selon un calendrier qui devra permettre une progression substantielle d’ici à 2015 dans chaque pays. Il serait donc intéressant d’analyser la manière dont l’Union européenne met en place ces nouveaux objectifs et de faire un premier bilan (de 2000 à 2005) en se centrant sur l’Amérique latine et plus précisément sur les deux régions mentionnées précédemment.

La recherche visera donc à démontrer un certain nombre d’éléments. Tout d’abord, dans un contexte grandissant de globalisation, quelle place occupe l’aide au développement ; pour ce faire, nous nous attacherons donc à analyser les relations de l’Union européenne et de l’Amérique latine dans ce domaine. Mais nous nous interrogerons également sur le fait de savoir si la politique de coopération au développement de l’Union européenne en Amérique latine n’est bénéfique qu’à une seule des deux parties ? Il s’agira de démontrer qu’il s’agit bien d’un partenariat stratégique des deux côtés. Mais quelles sont finalement les aspirations de chacune des deux régions dans ce partenariat ? Effectivement, pour l’Amérique latine, toute aide au développement est un avantage qu’il ne faut pas laisser échapper, qu’il s’agisse de celle de l’Union européenne ou de n’importe quelle autre région du monde. Toutefois, l’Union européenne est un partenaire stratégique pour l’Amérique latine : les relations avec l’Europe sont anciennes comme nous l’avons vu précédemment, la puissance de l’Europe en fait un allié qu’il ne faut surtout pas négliger.

Du côté de l’Union européenne, nous nous attacherons à démontrer que la politique de coopération au développement en Amérique latine liée à la lutte contre la pauvreté s’inscrit notamment dans une perspective de prévention des conflits, mais pas seulement. En effet, une Amérique latine stable, démocratique, socialement équitable et intégrée est un partenaire politique et surtout économique non négligeable sur lequel on peut compter, surtout à une période où les notions sécuritaires dominent plus que tout. Rappelons les thèses de Fukuyama qui démontrent qu’en règle générale, les démocraties ne se font pas la guerre entre elles.

Il serait également pertinent de dresser un « premier bilan » de la nouvelle politique de développement de l’Union européenne. Tout en analysant la mise en place et les moyens de cette politique communautaire, il s’agira de montrer l’efficacité de cette mise en œuvre, si de réelles avancées sont effectivement visibles dans la région en matière de lutte contre la pauvreté, et quels sont les points faibles de la Communauté en matière de développement mais également quelles sont les perspectives envisageables à court et à long terme.

La complexité des politiques communautaires, de leur fonctionnement, leur financement et leur mise en œuvre nous amènerons à nous pencher dans une première partie sur les bases de la politique de coopération au développement de l’Union européenne en Amérique latine, de leur partenariat stratégique et des intérêts et objectifs de l’Union dans cette politique. La deuxième partie se penchera de manière plus significative sur la collaboration de l’Amérique latine avec l’Union européenne dans le cadre de la politique de coopération au développement et sur la réception de cette aide. Il s’agira alors d’analyser la thématique mondiale de la lutte contre la pauvreté avant de procéder à une évaluation de l’aide au développement en Amérique latine et à des perspectives à plus ou moins long terme.

Notes :

(1) Tenier (Jacques), « Les relations entre l’Amérique latine et l’Union européenne après le sommet de Guadalajara », 6 décembre 2004, article paru sur le réseau d’information et de solidarité avec l’Amérique latine, www.risal.collectifs.net

(2) Avret-Finck Josiane (sous la direction de), L’Union européenne, carrefour de coopérations, op.cit., p.374.

(3) Le Naëlou (Anne), Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, L’Harmattan, 1995, p.118.

(4) Tarre (Gustavo), « Perceptions latino-américaines », Annuaire français de relations internationales, 2000, volume 1, p. 371.

(5) « L’Union européenne, l’Amérique latine et les Caraïbes : un partenariat stratégique », Commission européenne, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2004, p. 21.

(6) Idem.

(7) Rouquayrol-Guillemette (Leda) et Herrero Villa (Santiago), « Guide de la coopération Union européenne- Amérique latine », année 2004, édition Association CEFICALE - France, p. 40.

(8) Le Groupe de Rio est une organisation crée le 18 décembre 1986. Cette association vise à une meilleure coopération entre les différents pays d’Amérique latine. En 2003, le Groupe de Rio comprenait 19 pays membres. Il regroupe actuellement les pays suivants: Argentine, Brésil, Bolivie, Colombie, Costa Rica, Chili, Equateur, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexique, Nicaragua, Panama, Paraguay, Pérou, Uruguay, République Dominicaine, Venezuela, plus, par rotation, un représentant de la Communauté des Caraïbes. Le Groupe est une instance régionale informelle, sans siège ni administration permanents.