Nécessité de passer de la discussion à l’action

Le séminaire d’experts de haut niveau sur le protocole facultatif au Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), tenu a Nantes en septembre 2005 (le séminaire de Nantes), a été l’occasion de mettre en commun un nombre sans précédent d’experts afin d’aborder différents aspects relatifs au développement d’un protocole facultatif au Pacte International sur les droits économiques sociaux et culturels (PIDESC) (1).

Un consensus autour de la nécessité d’un protocole facultatif au PIDESC

Un tel évènement complète les discussions qui ont cours actuellement au sein des Nations Unies sur le sujet et a permis de clarifier de façon significative certaines des questions les plus complexes en la matière. En tant qu’organisation oeuvrant de longue date dans la campagne de promotion pour la rédaction d’un protocole facultatif au PIDESC, la Commission Internationale des Juristes (CIJ) a accueilli favorablement la possibilité de participer à cet événement ainsi qu’aux discussions constructives qui y ont eu lieu. La CIJ félicite l’Ambassadeur Doucin ainsi que le Ministère des Affaires Etrangères pour leur initiative, le travail intensif consacré à l’organisation de cette conférence et à la préparation de ce travail de collecte des travaux du séminaire.

La société civile est depuis plus de 15 ans une force d’impulsion en faveur d’un protocole facultatif au PIDESC. C’est pourquoi, voir autant de représentants de la société civile prendre part aux discussions au séminaire de Nantes a été réellement appréciable. La CIJ travaille avec plusieurs autres ONG impliquées dans la campagne pour le protocole facultatif au PIDESC et, nous avons créé, avec d’autres ONG internationales, régionales, nationales ainsi qu’avec des individus impliqués dans cette problématique, la Coalition Internationale des ONG pour le Protocole Facultatif au PIDESC.

La Coalition Internationale des ONG pour le Protocole facultatif, assiste des activistes du monde entier dans leur efforts pour mettre à l’ordre du jour ces questions auprès de leurs gouvernements, et faire progresser les négociations sur des éléments essentiels d’un protocole facultatif. Un certain nombre de membres de la coalition des ONG pour le protocole facultatif ont été invités à participer au séminaire de Nantes, tant comme experts sur des sujets abordés que comme participants. Les représentants d’ONG présents ont pu apprécier le fait que l’ambiance positive relativement à un protocole facultatif au PIDESC tout au long de cet événement ait permis que se soit dégagée la nécessité de commencer la rédaction d’un tel instrument le plus rapidement possible.

Du point de vue des représentants d’ONG comme la CIJ et d’autres membres de la coalition des ONG, l’aboutissement clé du séminaire de Nantes a été que l’élan autour de la rédaction d’un protocole facultatif avait trouvé écho. Le défi que nous devons désormais affronter, non seulement en tant qu’ONG mais également en tant que communauté internationale engagées dans la protection des droits de l’Homme de façon universelle, est de transformer ces mots et cet enthousiasme exprimés lors d’évènements comme celui-ci, en des actions concrètes dont le résultat serait la rédaction et finalement l’adoption d’un protocole facultatif.

La Session d’ouverture du Séminaire

• Un appel général adressé aux Etats pour commencer la rédaction du Protocole

Durant la session d’ouverture du séminaire de Nantes, un discours au nom de la Haute Commissaire aux droits de l’Homme, Mme Louise Arbour, a été prononcé, résumant ce sentiment relayé par les ONG :

« Bien qu’il appartient indiscutablement aux Etats de prendre les décisions finales, je suis convaincue que le temps est aujourd’hui venu d’adopter un protocole facultatif comportant un système de communications individuelles permettant la saisine du Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels par tout personne se considérant victime des droits protégés par le Pacte ; une telle avancée aiderait les Etats parties au Pacte à respecter leurs engagements internationaux, en complétant et en étendant les moyens de recours existant dans les systèmes régionaux européen, interaméricain et africain de droits de l’Homme, et affirmant ainsi un engagement plus fort de la communauté internationale en faveur de la réalisation pour tous d’une vie digne et libérée du besoin. Inversement, la décision de ne pas adopter un tel dispositif aura elle aussi des répercussions susceptibles de ralentir les développements importants au niveau national que nous avons pu constater jusqu’à ce jour. » (2)

• Des avancées utiles pour l’élaboration future du protocole

Au-delà de cet appel général adressé aux Etats pour commencer la rédaction d’un protocole, d’autres aspects plus précis des discussions qui ont eu lieu au cours du séminaire de Nantes seront utiles aux discussions à venir à l’ONU et au travail de la troisième session du groupe de travail à composition non limitée dans l’étude des différentes options pour l’élaboration d’un protocole facultatif.

Les apports de la première session du Séminaire

• Le protocole donnerait aux victimes de violations des DESC un moyen de trouver réparation en cas de non respect par les Etats de leurs obligations

La première session du séminaire de Nantes s’est attachée à démontrer les bénéfices d’un protocole facultatif et la valeur ajoutée qu’un tel instrument apporterait à la protection des droits économiques, sociaux et culturels (DESC). Dans ce contexte, il a été noté qu’un protocole facultatif ne créerait pas de nouvelles obligations mais donnerait plutôt aux victimes de violations des DESC un moyen par lequel elles pourraient trouver réparation lorsque les Etats parties manquent à leurs obligations déjà existantes.

• Le protocole facultatif constituerait un outil important de développement jurisprudentiel

Comme cela a été évoqué par la Haute Commissaire, un protocole facultatif deviendrait un outil important de développement jurisprudentiel (complétant la jurisprudence déjà existante aux niveaux régional et national), et par là-même renforcerait la justiciabilité des DESC.

• Le protocole facultatif permettrait d’améliorer la jouissance globale des DESC

Comme cela a été rappelé par Nathalie Mivelaz du Center on Housing Rights and Evictions (un autre membre de la coalition des ONG pour le protocole), un protocole facultatif serait utile pour améliorer une jouissance globale des DESC. Mais pour que cet objectif soit atteint, un tel instrument doit être dessiné pour favoriser une protection internationale des droits de l’Homme.

Par exemple afin de réaliser tout son potentiel, un protocole facultatif doit avoir une portée assez large permettant que des communications soient présentées par une diversité de plaignants et concernent tous les droits contenus dans le PIDESC et à tous les niveaux d’obligations. Il devrait également inclure des aspects essentiels à la promotion de son effectivité, par exemple une procédure de suivi, la possibilité pour le Comité d’enquêter et de prescrire des mesures conservatoires (3).

Les apports de la deuxième session du Séminaire

• L’étude des approches pouvant être adoptées dans un mécanisme destiné à permettre aux victimes d’obtenir réparation des violations de leurs droits

Au cours de la deuxième session du séminaire, la discussion a concerné les diverses approches susceptibles d’être adoptées dans un mécanisme destiné à fournir aux victimes un lieu où trouver réparation des violations de leurs droits. Ces approches vont de la médiation au contentieux et à ce titre les ONG restent attachées à un protocole qui aurait la même accessibilité à la justice que celle qui prévaut dans le cas des cinq parmi les sept autres organes de traité : un système quasi judiciaire d’examen des communications accordé au Comité des DESC qui serait à même de formuler des observations et des recommandations allant d’observations déclaratoires à des recommandations en ce qui concerne des réparations (ce qui comprend restitutions, compensations et satisfaction).

• L’étude approfondie des règlements amiables ou médiations

Une approche discutée en détail durant cette session a été celle des règlements amiables ou médiation. Les experts et les participants ont discuté de quelle manière un règlement à l’amiable pouvait être une phase utile dans un mécanisme si ses implications sont en conformité avec le droit des droits de l’Homme, mais qu’il faudrait être prudent si on devait considérer que cette procédure devrait être la seule phase de présentation d’une plainte.

• La nécessité de prévoir des garanties procédurales

Afin de s’assurer qu’un tel mécanisme représente une solution satisfaisante pour les victimes de violations des DESC, et afin qu’il ne réduise pas les objectifs plus globaux du Pacte, certaines garanties procédurales doivent être prévues.

En particulier, il ne devrait pas être admis que le règlement amiable fasse obstacle à la possibilité d’introduire une communication ultérieure si la médiation venait à achopper. Au regard de ces différents aspects, la coalition des ONG considère que si une procédure de médiation ou de règlement amiable devait être incluse dans le protocole, il est essentiel qu’elle le soit en tant que faisant partie d’une procédure de communication plus globale et non pas en tant qu’alternative à un mécanisme de plainte/ communication. Un mécanisme de règlement amiable seul, sans qu’il soit accompagné de la possibilité de recourir à un « réel mécanisme de communication » dans les cas où la médiation échouerait, établit un système qui n’encourage pas, ou très peu, les Etats à négocier en toute bonne foi ou avec la réelle intention d’octroyer des réparations satisfaisantes pour les violations en question. Prévoir un délai pour les règlements amiables est tout aussi important : la mise en œuvre rapide des suites d’un règlement amiable ainsi que son suivi par le Comité sont essentiels, notamment pour éviter que cette procédure ne soit utilisée pour retarder sine die les affaires.

Les apports de la troisième session du Séminaire

La troisième session a été pour les participants, l’occasion d’avoir un aperçu global et très intéressant des différents mécanismes régionaux et d’aborder en détail les points concernant les différentes modalités de protection de toute la gamme de droits économiques, sociaux et culturels dans les systèmes Européen, Inter-Américain et Africain .

• La nécessité d’un niveau de protection internationale

Comme les experts ont pu le démontrer lors de cette session, la protection des DESC au niveau régional est bien développée, cependant des contradictions apparaîtraient si les droits économiques, sociaux et culturels devaient être examinés aux niveaux national, régional et universel avec un système et des méthodes de travail propres à chacun, ceci tendant à démontrer la nécessité d’un niveau de protection international. Le rôle important que jouerait un mécanisme de communication, en clarifiant plus avant le contenu et l’étendue des obligations internationales, fournirait un complément important à la jurisprudence des cours nationales et régionales. De plus, cela valoriserait et complèterait les fonctions déjà existantes du Comité des DESC en lui apportant une expérience plus concrète dans l’examen de plaintes individuelles ou collectives qui lui serait par ailleurs utile pour l’examen des rapports périodiques et l’établissement d’observations générales. En effet, la complémentarité entre les travaux des différents organes a été un point clé de la discussion ainsi que le constat que les organes de protection nationaux et régionaux s’inspirent déjà largement des travaux du Comité des DESC (plus particulièrement de ses observations générales), et vice versa.

• L’étude de la question de l’harmonisation et de l’interaction entre les procédures nationale, régionale et internationale

La problématique de la complémentarité a été approfondie par le quatrième panel qui a abordé la question de l’harmonisation et de l’interaction entre les procédures nationale, régionale et internationale.

Les panélistes ont débattu du fait que l’harmonisation des différents mécanismes se fait via l’application des principes de subsidiarité, de l’effectivité maximale de chaque échelon et du « raisonnable ». De plus, ils coopèrent de façon régulière. Les experts ainsi que les participants ont mis en avant le besoin de « combler le vide » qui existe en cas d’absence de procédure aux niveaux national ou régional par l’introduction d’un mécanisme de protection international. A été également évoqué le fait qu’une telle procédure internationale demeure cruciale pour améliorer le protection des DESC même dans les cas où existe déjà un mécanisme de protection satisfaisant aux échelons national ou régional. Les inquiétudes concernant l’harmonisation et les craintes de duplication sont réglées par la longue liste de règles du droit international de non-duplication ainsi que par la règle procédurale d’épuisement des voies de recours internes, règles qui seraient applicables à un protocole facultatif au PIDESC.

Les apports de la cinquième session du Séminaire

• L’étude de la question relative à la complémentarité entre un protocole au PIDESC et d’autres procédures existantes

Ainsi qu’il a été démontré lors de la cinquième session, ce ne sont pas seulement les expériences nationales et régionales qui fournissent à la fois des exemples utiles et sont sources de préoccupations relativement à l’élaboration d’un protocole facultatif. La question de la complémentarité entre un protocole au PIDESC et d’autres procédures existantes ouvertes aux individus, groupes et à leurs représentants, a également été sujette à discussion. En particulier ont été examinés les mécanismes comme ceux de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) ou de l’UNESCO. Sur ce point, l’attention s’est portée sur la façon dont, bien que l’articulation et la coopération entre ces deux mécanismes fonctionnent correctement, un protocole facultatif pourrait compléter les procédures de l’UNESCO et de l’OIT qui sont limitées dans leur nature (par exemple, la procédure qui est confidentielle pour l’UNESCO), en ce qui concerne les conditions de recevabilité (la procédure de l’OIT n’est ouverte ni aux individus, ni aux ONG) et dans leur champ de compétence (les deux procédures ne concernent que certains droits).

Exclure certains droits du protocole facultatif au PIDESC parce qu’ils seraient couverts par d’autres procédures menacerait l’indivisibilité et l’interdépendance de tous les droits et ne garantirait pas une effectivité des réparations dues aux victimes, vu les manières différentes dont l’OIT et l’UNESCO ouvrent droit à réparation pour les violations de ces droits.

Les apports de la dernière session du Séminaire

• L’étude de la question de la coopération et de l’assistance internationales dans le cadre du protocole

Dans la dernière session du séminaire de Nantes, un des points les plus complexes et des plus controversés pour plusieurs gouvernements a été discuté : la question de la coopération et de l’assistance internationales dans le cadre du protocole. Les experts ont affirmé que l’article 2(1) du PIDESC (qui se réfère à la coopération internationale) fait partie intégrante du Pacte et pourrait être envisagé par le biais d’une procédure de plainte individuelle, d’une procédure d’enquête ou encore d’une procédure inter-étatique. Un aspect important abordé par les experts a été que l’aide financière ne constitue pas l’unique composante de la coopération internationale qui requiert des exigences qualitatives mais aussi implique des obligations négatives (par exemple l’obligation de respecter et de protéger dans le cadre de la coopération et de l’assistance internationales). La coalition des ONG est de l’avis que la coopération et l’assistance internationales sont extrêmement importantes pour la réalisation des DESC. Elles ont un impact sur la capacité des Etats à respecter ses obligations issues du pacte et sur les violations des DESC des victimes.

La septième session, abordant les questions relatives aux communications qui seraient admissibles, aux procédures qui pourraient être mises en place et aux effets qui en seraient attendus, a permis de dégager trois points essentiels :

•  

  • Les apports de cette session sont qu’un protocole facultatif devrait être aussi simple que facile à exploiter ;

  • Le besoin pour les individus, les groupes et leurs représentants (ONG) d’être autorisés à présenter des communications en vertu du protocole ainsi que la nécessité d’une approche globale ont été soulignés;

  • Pour des raisons de procédure, le principe de l’épuisement des voies de recours internes reste important mais ne doit pas permettre que courent des délais irraisonnables. Ceci résume le point de vue des ONG selon lequel ce sont les éléments de procédure qui détermineront l’applicabilité et l’effectivité pour les victimes d’un protocole facultatif au PIDESC. C’est pourquoi, il est nécessaire que les règles d’admissibilité, du locus standi et de l’épuisement des voies de recours internes soient élaborées en tenant compte de l’intérêt des victimes. De ce point de vue, il est essentiel que la procédure soit ouverte aux individus et groupes d’individus victimes de violations des DESC, ainsi qu’à leurs représentants (par exemple les ONG) et les tierces parties (comme les ONG) qui auraient un intérêt légitime à réclamer une protection internationale des DESC. Les règles procédurales ne devraient pas servir d’argument pour faire obstacle à la possibilité pour les victimes de violation des DESC de demander réparation des violations qu’ils auraient subi.

• Des discussions sur la manière dont les négociations devraient progresser

La session finale a abordé un certain nombre de questions relatives à la façon dont les négociations devraient progresser afin d’atteindre un aboutissement satisfaisant pour tous. En ce qui concerne l’organe qui serait le plus à même de recevoir les communications, dans le cadre du protocole facultatif, les discussions sont allées dans le sens que cet organe devrait être le Comité DESC. Par exemple, la présentation du Pr. Martin Scheinin a mis en avant l’idée selon laquelle, après adoption d’un protocole, il serait opportun de réfléchir à la façon dont la division entre droits économiques, sociaux et culturels et droits civils et politiques pourrait être dépassée via la réforme onusienne des organes des traités. Bruce Porter a présenté le point de vue des ONG sur l’importance d’adopter un protocole qui soit suffisamment général et sur l’impact qu’aurait au niveau national une procédure internationale qui couvrirait certains droits et pas d’autres. Il a exprimé la crainte, qui est celle de la coalition des ONG, du danger que représenterait un protocole qui ne serait pas suffisamment large et qui pourrait par là-même avoir un effet retrogressif.

Philippe Texier, membre du Comité DESC a rappelé que le Comité, dans le projet de protocole qu’il a écrit, a insisté sur le fait qu’il s’agira d’un protocole facultatif, mais que son contenu et son étendue ne devraient pas être optionnels et que les réserves ne devraient donc pas être autorisées.

• La nécessité de prévoir certaines procédures et certains mécanismes

La session finale a réitéré l’idée qu’un protocole facultatif devrait prévoir une procédure de communication, une procédure d’enquête, un mécanisme de suivi ainsi que la possibilité d’ordonner des mesures conservatoires. Il a été rappelé aux participants que le débat autour du risque d’interférences entre un protocole facultatif dans les politiques nationales était obsolète. Le séminaire s’est conclu par l’idée exprimée par les délégués et les experts de la nécessité d’entamer la rédaction d’un protocole sans plus tarder.

• L’effet positif des communications individuelles sur les Etats comme sur les individus

La coalition des ONG pour un protocole, ses représentants, honorés d’avoir participé à Nantes et à ces riches discussions, ainsi que ses membres qui travaillent à travers le monde à la promotion des droits économiques, sociaux et culturels aux niveaux national, régional et universel, soutiennent la Haute Commissaire pour les droits de l’Homme qui a rappelé au séminaire de Nantes que :

« Nous nous trouvons à la croisée des chemins. La protection des droits économiques, sociaux et culturels n’est pas uniquement une obligation légale, c’est également le moyen de combattre la pauvreté et l’injustice sociale où qu’elles se produisent dans le monde. Bien que cette protection doit avoir lieu en premier à l’échelle nationale et même locale, l’action au niveau international peut avoir et a effectivement un impact. Notre expérience montre que les procédures de communications individuelles peuvent avoir un effet positif sur les individus et les Etats. » (4)

En effet, l’élaboration d’un protocole facultatif sur les droits économiques, sociaux et culturels aurait un impact sur la vie de millions d’individus dans le monde, en améliorant l’accès à la justice pour de nombreux individus y compris les plus pauvres et les plus marginalisés, en aidant les Etats à respecter et mettre en œuvre leurs obligations contractées au titre du PIDESC. Cependant, afin de réaliser ce potentiel les délégués doivent respecter les engagements informels pris lors de forums tels que le séminaire de Nantes, et participer activement et positivement aux sessions futures du groupe de travail sur les DESC et de la Commission des droits de l’Homme en proposant et en appuyant une modification du mandat du groupe de travail afin qu’il commence la rédaction d’un protocole facultatif au PIDESC.

• La nécessité de passer des discussions à la rédaction effective du protocole

Les discussions comme celles qui ont eu lieu à Nantes ne doivent pas être oubliées mais au contraire constituer une base utile à la progression des négociations sur cet instrument essentiel.

Les ONG, telles la CIJ, en collaboration avec d’autres membres de la coalition des ONG pour un protocole facultatif au PIDESC, sont attachées à voir ce protocole devenir une réalité et nous invitons les gouvernements à adopter le même engagement.

(Traduit de l’anglais)

Notes

1. www.escrprotocolnow.org

2. “Discours au nom de la Haut Commissaire pour les droits de l’Homme au séminaire d’experts de haut niveau sur les droits économiques, sociaux et culturels, consultable sur le site :

www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/8F8C095D88554DF2C125709D00349A74?opendocument

3. De plus amples informations concernant ces questions et d’autres “impératifs minimum” pour un protocole facultatif au PIDESC peuvent être consultées dans la contribution de la Coalition Internationale des ONG pour un protocole facultatif au PIDESC à la session 2006 du groupe de travail à composition non limitée relative aux possibilités d’un protocole facultatif, disponible sur le site Internet de la coalition des ONG : www.escrprotocolnow.org et sur le site de la CIJ : : www.icj.org.

4. “Discours au nom de la Haute Commissaire pour les droits de l’Homme au séminaire d’experts de haut niveau sur les droits économiques, sociaux et culturels, consultable sur le site :

www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0/8F8C095D88554DF2C125709D00349A74?opendocument