Les instances de désarmement de l’ONU et les processus externes

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Depuis la création de l’ONU et l’entrée dans l’ère atomique, les résolutions, traités et accords mis en œuvre par cette instance ont été multiples pour contrôler la course aux armements, mettre un terme à la prolifération nucléaire et engager un processus de désarmement nucléaire. C’est ainsi que la première résolution adoptée par l’Assemblée générale en 1946 appela à « l’élimination des armements nationaux, les armes atomiques et toutes autres armes importantes permettant des destructions massives. »…

Malgré les nombreuses critiques émises contre l’ONU, sa Première commission, qui traite des questions de désarmement et de sécurité internationale, permet réellement une prise de parole aux « États non dotés de l’arme nucléaire ». Ils peuvent ainsi exprimer à travers discours et résolutions d’autres points de vue et tenter de faire pression sur les « États dotés » qui maîtrisent d’autres organes, comme la Conférence du Désarmement (CD).

Mais, depuis quelques années, devant les blocages de la CD, principale instance onusienne du désarmement, des États, accompagnés de représentants de la société civile ont multiplié les tentatives pour obtenir le droit de travailler pleinement, même si cela devait se faire à travers un forum éphémère tel que l’OEWG (groupe de travail sur le désarmement nucléaire) en 2014.

En dehors de l’ONU, il faut noter une volonté américaine de s’engager dans des actions de manière plus directe (PSI, Initiative de sécurité contre la prolifération) - tout en restant dans les limites imposées par la justice internationale - via des actions de contrôle de navires pour éviter des actes de prolifération nucléaire. Avec une ambition similaire, mais dans une démarche plus pragmatique et diplomatique, les États-Unis ont lancé la création d’un sommet bi-annuel sur la sécurité nucléaire, mais il s’agit ici surtout d’un grand rassemblement politique sans grande efficacité pratique.

La Conférence sur le désarmement : le forum qui ne travaille plus !

Lors de la première session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) consacrée au désarmement en 1978, il est décidé de mettre en place la Conférence du Désarmement (CD). Celle-ci va devenir l’instance multilatérale unique pour la communauté internationale dans toutes les négociations ayant trait au domaine du désarmement et à la limitation des armements.

La CD est mise en place en 1979, remplaçant alors la Conférence du Comité du désarmement. Elle siège à Genève et réunit un total de 65 membres. Elle tient ses sessions trois fois par an.

Le mandat de la Conférence couvre pratiquement tous les problèmes qui se posent à l’échelon multilatéral en matière de limitation des armements et de désarmement.

Actuellement ses travaux sont focalisés sur :

• Les négociations relatives à un traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d’armes et autres dispositifs explosifs nucléaires (voir fiche Traité Cut-off).

• La prévention d’une course aux armements dans l’espace.

• La transparence dans le domaine des armements.

Mais, depuis 1996, ce Forum est incapable d’entreprendre des travaux de fond, du fait de l’impossibilité de parvenir à un consensus sur un programme de travail relatif aux négociations sur le désarmement nucléaire. 

Son fonctionnement est très particulier, car toutes ses décisions doivent être adoptées par consensus, c’est-à-dire acceptées par tous les États membres. Ce mode de fonctionnement a le mérite à la fois d’obtenir un traité fort, fruit d’un vote de l’ensemble de ses membres, mais conduit indubitablement à un blocage, lorsqu’un seul État formule son opposition. Depuis 18 ans, la CD ne travaille plus, malgré trois réunions annuelles. C’est ainsi que les négociations portant sur le futur traité interdisant la production de matières fissiles sont bloquées, en raison de divergences de points de vue. Une tentative de solution est envisagée avec la création d’un Groupe d’Experts Gouvernementaux (CGE). (voir fiche OEWG/CGE)

Cet état de fait explique pourquoi des accords récents, tels que la Convention sur les mines antipersonnel (1997), la Convention sur les armes à sous-munitions (2008) et le Traité sur le commerce des armes (2013) ont été négociés dans d’autres forums.

La Première Commission de l’ONU

« L’Assemblée générale est le principal organe délibérant, directeur et représentatif de l’ONU, qui offre un forum multilatéral de discussion unique sur tout l’éventail des questions internationales abordées dans la Charte des Nations Unies ». Sa session générale se tient au mois de septembre de chaque année, puis, à la suite de deux semaines de séances, les six grandes commissions spécialisées sur un thème particulier se réunissent en octobre :

• Commission des questions de désarmement et de sécurité internationale (Première Commission).

• Commission économique et financière (Deuxième Commission).

• Commission des questions sociales, humanitaires et culturelles (Troisième Commission).

• Commission des questions politiques spéciales et de la décolonisation (Quatrième Commission).

• Commission des questions administratives et budgétaires (Cinquième Commission).

• Commission des questions juridiques (Sixième Commission).

Chaque État peut être représenté au sein des ces Commissions, ce qui lui assure une représentativité et la possibilité d’exprimer un point de vue. Les résolutions adoptées par groupe d’ États ou par consensus, montrent les points d’accords qui existent et qui sont susceptibles d’être utilisés pour de futures négociations et permettre la création de nouvelles normes juridiques internationales.

Même si les déclarations et les résolutions n’ont pas de caractère contraignant, elles alimentent grandement le débat et accentuent la volonté des États à parvenir à la mise en œuvre d’une action. Dans le cadre des différentes déclarations portant sur le désarmement nucléaire, on peut ainsi remarquer un rassemblement de plus en plus marqué de nombreux États, derrière la notion de « dimension humanitaire du désarmement nucléaire » :

• 2012, 67e session de l’AGNU, déclaration de la Suisse sur « La dimension humanitaire du désarmement nucléaire », soutenue par 35 pays.

• 2013, 68e session de l’AGNU, déclaration de la Nouvelle-Zélande sur « Les conséquences humanitaires des armes nucléaires », soutenue par 125 États.

• 2014, 69e session de l’AGNU, déclaration de la Nouvelle-Zélande sur « Les conséquences humanitaires des armes nucléaires », soutenue par 155 États.

Par la suite, un rapport sera formulé à l’AGNU comportant des recommandations et des résolutions dans le domaine du désarmement. Ces recommandations seront examinées en séance plénière (novembre/décembre) et certains projets de résolution pourront alors faire l’objet d’un vote, mais, une fois encore, sans être contraignants.

Lors de la session de 2014, trois projets de résolution portant sur les armes nucléaires et les autres mesures de désarmement et de sécurité internationale ont été adoptées :

• « Suite donnée à l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires » (A/C.1/69/L.23).

• « Désarmement nucléaire » (A/C.1/69/L.31/Rev.1).

• « Les femmes, désarmement, non-prolifération et maîtrise des armements » (A/C.1/69/L.47).

Le Président M. Courtenay Rattray (Jamaïque) a clôturé cette session annuelle par ces mots : « Notre commission a-t-elle permis de faire avancer la cause du désarmement et de la sécurité ?  Inévitablement, des divergences persistent ; mais le ton positif et constructif des discussions, appelle nos membres à  se concentrer sur les points de consensus pour dépasser leurs différends »…

Site internet : www.un.org/fr/ga/first/index.shtml

Les groupes de travail sur le désarmement nucléaire : de nouveaux forums onusiens ?

Pendant des décennies, les sujets internationaux de désarmement ont été traités à la Conférence du Désarmement (CD). Mais depuis 1996, le CD est incapable d’entreprendre des travaux de fond en raison de l’impossibilité de parvenir à un consensus sur un programme de négociations sur le désarmement nucléaire.  Dans ce contexte, l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) a adopté, en décembre 2012, une résolution A/RES/67/56 intitulée “Faire avancer les négociations multilatérales sur le désarmement nucléaire”, regroupant une quinzaine d’États. Ce texte établit un nouveau forum « éphémère » pour discuter du désarmement nucléaire et doit faire un rapport à l’Assemblée générale une année plus tard, soit en octobre 2013. Le nom exact de ce forum est « Groupe de travail à composition non limitée chargé d’élaborer des propositions visant à faire avancer les négociations multilatérales sur le désarmement nucléaire, aux fins de l’avènement définitif d’un monde sans armes nucléaires ». Communément, ce forum sera appelé par son acronyme anglophone OEWG, pour « Open-ended Working Group ». Son temps de travail de 15 jours fut réparti sur 3 sessions (mai, juin, août).

Contrairement à la CD, l’OEWG a été ouvert à tous les États et n’a pas fonctionné sur les principes du consensus, de façon à ce que les discussions et les travaux ne soient pas bloqués par un seul pays. Cette modalité a ouvert la porte à une réflexion sur de nombreuses propositions de désarmement apportées par les gouvernements et la société civile qui étaient intégrés à l’ensemble de ce processus :

• Des actions directes, dans l’élaboration d’une feuille de route pour un monde sans armes nucléaires.

• Une volonté de surmonter les blocages existants dans les négociations multilatérales sur le désarmement.

• Des travaux préparatoires sur une convention ou un cadre d’accord portant sur les armes nucléaires.

Près de 70 délégations diplomatiques furent ainsi présentes et travaillèrent de concert avec la société civile. Mais l’OEWG fut fortement critiqué par les puissances nucléaires définies par le Traité de non-prolifération (France, États-Unis, Russie, Chine, Royaume-Uni), ne souhaitant pas que le sujet du désarmement nucléaire soit abordé en dehors de l’instance de la CD, instance plus contrôlable et travaillant sur un processus de désarmement nucléaire dit « étape par étape ». L’OEWG a cependant montré qu’il était possible de réfléchir sur ce sujet, contrairement à la CD.

Une nouvelle résolution a été déposée à l’AGNU en 2014 pour demander qu’en 2015 un nouvel OEWG soit mis en place, avec un mandat plus important, pour déboucher non seulement sur un rapport, mais aussi sur la mise en œuvre d’actions concrètes.

Malgré les critiques émises par le P 5 sur ce type de nouveau Forum pour le désarmement, ceux-ci décidèrent, selon la résolution de l’ONU A/RES/67/53, de créer pour l’année 2014 un Groupe de travail sur le traité d’interdiction de production de matière fissile. Une manière de montrer qu’ils n’étaient pas opposés à la « cause du désarmement », tout en restant dans un processus étape par étape.

Ce nouveau forum porta le nom de CGE, « Groupe d’experts gouvernementaux qui ne négociera pas le traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d’armes et autres dispositifs explosifs nucléaires mais qui fera des recommandations sur les aspects susceptibles d’y contribuer ». Deux premières sessions ont eu lieu au cours de l’année 2014 et une troisième s’est tenue en 2015, permettant, selon la France, de réaliser des travaux très approfondis et des débats d’une substance sans équivalent depuis de nombreuses années. Un rapport sera remis à l’AGNU en octobre 2015.

On peut remarquer des grandes différences de fonctionnement entre le CGE et l’OEWG. D’abord, la société civile n’est pas représentée et il n’est pas ouvert à tous les États, démontrant une absence de volonté de prendre en compte toutes les diversités. Le CGE compte « vingt-cinq États Membres, choisis selon une représentation géographique équitable » : Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chine, République Tchèque, Egypte, Finlande, France, Allemagne, Hongrie, Inde, Italie, Indonésie, Japon, Kazakhstan, Mexique, Pays-Bas, Nigéria, République de Corée, Fédération de Russie, Afrique du Sud, Ukraine, Royaume-Uni, Etats-Unis.

• Site OEWG : www.unog.ch/80256EE600585943/%28httpPages29/160EB2DDE30CCE6BC1257B10003A81A9?OpenDocument

• Basel Peace Office, site de la société civile consacré à OEWG www.baselpeaceoffice.org/article/about-oewg

• Résolution CGE : www.francetnp.fr/IMG/pdf/N1248179.pdf

L’Initiative de sécurité contre la prolifération nucléaire

Sur une volonté du président américain G.W. Bush, une action internationale coordonnée en dehors de l’ONU est née en 2003, pour contrer toutes les menaces de prolifération d’armes de destruction massive.

L’Initiative de Sécurité contre la Prolifération (Proliferation Security Initiativ, PSI) a pour objectif de lutter contre les transports illicites d’armes de destruction massive, de leurs vecteurs et des matériels connexes, dont la prolifération est qualifiée par le Conseil de sécurité des Nations unies, selon la résolution 2004/1540, « de menace à la paix et à la sécurité internationale ». Le PSI est actif sur les voies terrestres, maritimes et aériennes des États participants et s’inscrit comme un outil complémentaire des outils internationaux existants (AIEA, Traité de non-prolifération, régimes de fournisseurs) luttant contre la prolifération nucléaire d’une manière plus générale.

L’originalité du PSI, qui regroupe 102 États, est due à la fois à sa grande flexibilité, car l’engagement des États est volontaire et à son absence de structure permanente.

La France est un des premiers partenaires du PSI. Lors de la 3ème réunion plénière de septembre 2003, a été mise en place ce que l’on nomme la Déclaration sur les principes d’interception  ou « Principes de Paris ». Cette déclaration fixe les objectifs de l’Initiative et les engagements des États pour y parvenir. Par ailleurs, la France a réalisé de nombreux exercices multinationaux d’interception maritime et aérienne.

Site internet : PSI : www.psi-online.info/

Le Sommet sur la sécurité nucléaire

C’est en 2009, lors de son discours de Prague, que le président Obama a appelé à renforcer la sécurité sur les matières nucléaires dans le but de réduire le danger du risque de terrorisme nucléaire. Dans cet esprit, les États-Unis ont accueilli à Washington en 2010 le premier sommet bi-annuel sur la sécurité nucléaire (NSS), auquel ont participé 47 États. L’objectif était de travailler et d’attirer l’attention de ces hauts responsables politiques sur la sécurité des matières nucléaires. Ce fut un succès en raison à la fois de la nouveauté d’un tel sommet, mais aussi de l’atmosphère positive dans laquelle il se déroula. Cependant, la déclaration d’engagement non contraignante négociée par consensus n’a eu qu’une faible valeur, tout comme les engagements volontaires unilatéraux.

Le second sommet s’est déroulé à Séoul les 26 et 27 mars 2012, réunissant 53 chefs d’État et 4 représentants d’organisations internationales. En plus du sujet de la sécurité des matières fissiles, furent au centre des discussions les thématiques de la sécurité des sources hautement radioactives, de la sécurité des installations nucléaires et de la nécessité de créer une interface sûreté/sécurité nucléaire dans le contexte post-Fukushima. Le succès fut une nouvelle fois mitigé, en raison de l’existence d’engagements unilatéraux et multilatéraux, toujours volontaires et non contraignants.

Le troisième sommet sur la sécurité nucléaire s’est déroulé à La Haye (Pays-Bas) les 24 et 25 mars 2014, avec la présence de 53 États et de 4 organisations internationales (ONU, AIEA, Interpol et l’Union Européenne.). L’objectif de 2012, sécuriser les matières nucléaires et éviter que celles-ci puissent être utilisées à des fins terroristes, fut clairement remis au centre des débats. Trois grands thèmes furent abordés :

• Réduire le danger posé par les matières nucléaires.

• Augmenter la sécurité des matières et des sources nucléaires.

• Améliorer la coopération internationale.

Le quatrième sommet aura lieu aux États-Unis en 2016 et sera certainement le dernier sous sa forme actuelle. L’AIEA devra certainement avoir un rôle prépondérant. Le Président Obama – qui a clôturé par la même occasion cette initiative qu’il avait lancée – a annoncé « que la création d’une architecture de sécurité nucléaire durable et globale sera l’un des objectifs principaux du sommet de 2016 ».

Pour aller plus loin :

• Sylvain Fanielle, « Le Sommet sur la sécurité nucléaire à la croisée des chemins : entre doutes et ambitions », Bruxelles, Rapport du GRIP, 12 août 2013 www.grip.org/fr/node/955

• Sylvain Fanielle, « Le Sommet sur la sécurité nucléaire De La Haye 2014 : Réussite ou occasion manquée ?», Bruxelles, Note d’Analyse du GRIP, 30 avril 2014 www.grip.org/fr/node/1281

Notes

• L’image est tirée du site des Nations unies : www.un.org/fr/sg/speeches/reports/report-disarmament.shtml

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