Conflictividad y conflictos en el marco de la descentralizacion

En una encuesta publicada en el año 2004 por el PNUD, en el informe “La Democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas”, se destaca que al menos el 54.7% de los latinoamericanos estarían dispuestos a aceptar un gobierno autoritario si éste resolviera la situación económica. Esto apunta que además de las dificultades (técnicas, financieras y políticas) que se han identificado desde la administración del gobierno central en Guatemala, la descentralización implica en la práctica, un cambio en la forma de tomar decisiones, construir y ejercer la política pública a partir del empoderamiento de nuevos actores dentro de la sociedad civil y de nuevos procesos y actitudes en los representantes de los gobiernos locales, en general: se requiere la construcción de una nueva cultura política.

Si bien, la descentralización representa una verdadera oportunidad para la consolidación de sistemas más democráticos y ágiles, implica un proceso de transformación en la forma de relacionarse entre los actores sociales, la creación y modificación de espacios de búsqueda de consensos, de análisis conjunto y de consulta.

Para entender la conflictividad y los conflictos en el marco de la descentralización, es importante comprender primero que la conflictividad no es algo que exista aislado o independiente de la historia local y nacional, de las estructuras sociales y económicas, de la experiencia política y de otros aspectos de la vida cotidiana de los grupos. Por esto, para entender la conflcitividad es necesario entender estos aspectos, y cómo ellos afectan el comportamiento de las personas y grupos dentro de un contexto social. Por esto, el análisis de la conflictividad, aunque tiene sus propios principios, no debiera hacerse por separado del análisis de las tres dimensiones generalmente usadas para entender los conflictos: persona (o grupo), procesos y problemas. Y podríamos agregas una cuarta “p” (transversal) para los aspectos relacionados con el manejo del poder y otros aspectos de carácter político. Asimismo, otras letras para otros componentes transversales: interculturalidad, género, etc., que están presentes tanto en los problemas, en las personas y grupos como en los procesos sociales.

I. Conflictividad y conflictos: Una noción general.

Cuando hablamos de conflictividad, nos referimos a una dimensión mucho más amplia que simplemente la “suma de los conflictos” (1). Aunque existe muy poca literatura con nociones conceptuales claras al respecto, la conflictividad como constante en las relaciones sociales implica la existencia de condiciones económico-estructurales y psicológico-culturales que hacen que las personas y grupos se comporten de cierta manera particular frente a sus necesidades, intereses y problemas, frente a otros actores.

Vale la pena destacar las reflexiones en análisis de psicología y sociología política realizados por el profesor Marc Howard Ross (2001), del departamento de Ciencia Política de Bryn Mawr Collage, de quien agregamos una bastante extensa bibliografía. El trabajo del Dr Hokard Ross ha sido destacar la fuerza de los elementos culturales en los escenarios políticos y sociales, particularmente en aquellos en donde han existido conflictos históricos.

La conflictividad y los conflictos no pueden estar desvinculados y en muchas ocasiones, la división entre ambos conceptos en muchos casos puede ser confusa. Una comparación útil es visualizar la diferencia entre conflictividad y conflictos como algo semejante a la diferencia entre la educación y las clases, siendo la educación un proceso mucho más amplio y complejo mientras las clases son experiencias concretas de educación. Otra figura útil es ver estos conceptos como conjuntos: la conflictividad contiene dentro de sí a los diferentes conflictos, pero los conflictos no contienen en su totalidad todo lo que implica la conflictividad.

Citando la definición de Pablo Lederach (1994), un conflicto puede definirse como “una lucha expresada entre por lo menos dos partes interdependientes que perciben que sus metas o intereses son incompatibles, que los recursos son escasos o insuficientes o que existe interferencia de la “otra” parte para la consecución de sus metas u objetivos”.

Los conflictos pueden ser analizados, de manera específica desde diversas lecturas:

• La primera lectura consiste en comprender el conflicto en función de a) los actores, b) de los problemas y c) de los procesos o procedimientos orientados a resolverlo. Para que un conflicto se resuelva eficazmente, es necesario que estos tres aspectos sean atendidos (Moore, 1989).

• La segunda lectura tiene que ver con los aspectos que están en juego dentro del conflicto. Christopher Moore (1989) propone un modelo denominado el “círculo del conflicto”, en el que destaca que pueden existir diversos componentes dentro de un conflicto, probablemente con distintos niveles de peso: Los intereses, los aspectos estructurales, las relaciones, los valores y la información.

Estos componentes deben tener una atención y un manejo particular y su análisis ha sido una herramienta que facilita la comprensión de los aspectos que están en juego dentro de un conflicto así como permite reconocer que por lo general los conflictos no tienen un solo componente sino son mucho más complejos.

II. Descentralización, conflictos y conflictividad

La descentralización como una estrategia social, política y económica, puede entenderse como un proceso en el que a los actores locales se les posibilita la toma de decisiones la gestión de sus territorios (Pujadas, 1993) y el manejo de sus recursos y se aumenta la responsabilidad y posibilidades de resolver sus problemas más ágilmente de manera local, siempre dentro del referente y el marco nacional (político, jurídico e institucional).

Desde el punto de vista de una democracia “de ciudadanía”, la descentralización es en principio una práctica que puede contribuir por un lado, a la descongestión en las instituciones del Estado y por otro, al desarrollo del país en diversas regiones (2). Sin embargo, tienen que existir las bases sólidas que permitan descentralizar de tal manera que ello no implique un agravamiento de los conflictos a nivel nacional.

Estas bases se definen en función de:

• Capacidades. Otro tema de particular importancia implicado en el proceso de descentralización es la construcción de capacidades. Estas capacidades implican en primera instancia, el dominio conceptual de los principios generales de la descentralización, de la manera como está concebido en el marco jurídico del país, es decir, conocer a) el espíritu, teoría y filosofía (ética y política) de la descentralización y b) cómo se plasman estos en la práctica. En segundo lugar, la construcción de nuevos valores, actitudes y estrategias locales frente a temas “transversales” de la descentralización: Equitatividad, confianza y relaciones intersectoriales, transparencia y auditoria, equidad, inclusión y estrategias de participación, etc. En tercer lugar, requiere ampliar las capacidades técnicas y metodológicas para el abordaje local de los distintos tipos de problemas (infraestructura, sistemas integrados de producción, planificación estratégica, vivienda, salud, educación, etc.).

• Competencias. Las competencias se refieren a definir cuál es el papel que le compete a cada uno de los actores que están dentro del juego, cómo deben proceder frente a las necesidades y conflictos locales, cuáles son los procedimientos mediante los cuales se hará una planificación, ejecución y evaluación del desarrollo local qué papeles jugaran los actores frente a temas relacionados con el desarrollo como la violencia, la seguridad, la gobernabilidad, la participación o consulta, la auditoria social, etc., (Moser, 2001), cual es la capacidad real de decisión e incidencia de los actores frente a las acciones públicas, a la administración municipal local y a la gestión social. Este tema, en parte se resuelve con la definición de mecanismos y funciones para la consulta y la definición de qué tan permanente y profunda será la consulta ciudadana y hasta qué niveles la consulta partirá de las bases sociales o de los actores medios, o de los actores de élite, es decir: qué actores realmente protagonizarán los procesos de toma de decisión (3).

• Institucionalidad. La institucionalidad se refiere a la existencia de las instituciones con capacidad de acción y respuesta frente a las necesidades locales. Un punto de partida es la descentralización de la burocracia, sin embargo, la descentralización de la burocracia es solo uno de los componentes del fortalecimiento institucional. Otro componente de importancia se refiere a la capacidad de respuesta de las instituciones cercanas (públicas y privadas), a la adaptación de las políticas institucionales a las características socioculturales, sociodemográficas y topográficas de las localidades (sin desviar sus mandatos institucionales) y a la existencia de actores que puedan tener la capacidad (y la solvencia moral) para ser los portavoces y tomar decisiones a escala, en los temas de seguridad y justicia, educación, salud, infraestructura, registro social, etc. En estos casos, las instituciones fortalecidas en sus capacidades y recursos pero sin mecanismos de verificación pueden representar un riesgo en el que no solo se descentralice la administración pública, sino también la corrupción, lo que significa una seria amenaza para la gobernabilidad y un semillero de conflictos locales.

De manera que cuando se construye un mapa de actores locales, no es suficiente la “tipificación” de los actores, sino también es necesario, para completar el inventario, determinar con qué capacidades cuentan estos actores y cuales son las posibilidades de acción dentro del marco institucional existente.

Si estos aspectos no están lo suficientemente claros y fortalecidos, los intentos para construir políticas locales, redes, y crear y auditar iniciativas de desarrollo y seguridad locales pueden generar un clima de ingobernabilidad, tanto desde lo local como desde lo nacional.

Los problemas de la transición hacia la descentralización democrática:

La descentralización no es solamente un proceso de modificación estructural. Implica una nueva forma de hacer política. Si la descentralización solamente abarcara las instituciones y los procesos administrativos, sería probablemente una descentralización administrativa (quizás más fácil), pero no necesariamente más democrática.

La descentralización democrática, en cambio implica el empoderamiento de los actores y líderes locales, la transferencia de autoridad, la inclusión de la participación de grupos históricamente excluidos, autosuficiencia de recursos, integración institucional y representación popular en la planificación urbana (MUA&E, GOI).

En términos generales, podemos decir que hoy en día, en muchas regiones de Guatemala, los escenarios locales tienen una dinámica interna propia, determinada por las actividades económicas, la historia de su desarrollo y la relación con la administración departamental, así como aspectos de la coyuntura interna (sobre todo por las cuotas de poder entre los partidos políticos), las demandas de servicios públicos y la presencia de organizaciones externas o internacionales.

Pero además de su dinámica generada “a lo interno”, existen líneas claramente marcadas desde los escenarios nacionales, externos a las comunidades, que pueden influir o condicionar la dinámica interna. Un ejemplo de estos es el efecto producido por la misma ley de descentralización nacional. Sin embargo, también pueden existir acciones provenientes de grupos, sistemas y personas particulares que cuentan con capacidad económica y política de influencia para desalentar proyectos en detrimento de intereses particulares a través de su capacidad de influir sobre actores (MINUGUA, 2001).

La cuestión de fondo, consiste precisamente en identificar con la mayor claridad posible los intereses y actores que están en juego e impedir que la suspicacia y la desconfianza sean los elementos más imperantes en la dinámica local, por encima del fortalecimiento institucional, y lograr reducir las interferencias posibles a través de una planificación sostenible y de largo plazo.

Entonces, los aspectos vinculados a la conflictividad en un proceso de descentralización tienen que ver fundamentalmente con:

• El manejo del poder, y los nuevos y viejos agentes que lo adquieren o poseen. En éste espacio hablamos de las tradiciones instaladas, y de la resistencia de actores locales que han adaptado sus formas de vida al funcionamiento actual. También se refiere a las nuevas formas de protagonismo y a nuevas formas de poder, como el ejercicio de la investigación participativa, la evaluación, la sistematización la celebración de asambleas comunitarias y una nueva visión y misión institucional de las municipalidades, como autoridad de unidades básicas de la organización territorial del Estado (4). En ésta dimensión, vale la pena preguntarse 1) ¿Quiénes (personas o grupos) han tenido tradicionalmente una fuerte influencia en las decisiones tomadas frente a ciertos temas? 2) ¿Qué grados de oposición existen entre estos personajes o grupos? 3) ¿a qué tendencias responden esas líneas? 4) ¿de qué manera se posicionan? 5) ¿qué grupos de importancia no han tenido una participación tan fuerte como se esperaría? 6) ¿a qué se ha debido?, etc.

• Formas de organización local. La descentralización no solamente exige capacidades en los funcionarios municipales y públicos en general, sino también implica un nivel más elevado y maduro de organización social local: Una mayor claridad en la definición de los problemas, los procedimientos y los participantes en la solución de estos problemas. En algunos casos, la población en general tiene experiencia en pronunciarse colectivamente a favor o en contra de una iniciativa, organizar movimientos colectivos y mantener canales de comunicación informal y formal (de manera individual) acerca de los conflictos que se presentan, pero tiene poca experiencia en realizar análisis sistemáticos, auditar y construir contrapropuestas viables y en canalizarlas e incidir de tal manera que no sean archivadas. Por otro lado, si las instituciones (en especial, las municipalidades) no tienen sistemas receptivos para canalizar las propuestas de las comunidades.

• Intereses y necesidades de los diferentes actores. Dentro del complejo escenario local, a veces es posible simplificar la comprensión del “mapa de actores”, a partir de un “mapa mental de relaciones”. Este puede ser un ejercicio gráfico que visualiza los principales participantes sociales e institucionales en los procesos de toma de decisión (Vease ejemplo 1 en anexo). En este tema, hay preguntas importantes como 1) ¿Cómo se ha dado la relación en el pasado entre los diferentes actores? 2) ¿Cómo se perciben estos actores entre sí actualmente? 3) ¿Qué expectativas, oportunidades y riesgos perciben las personas frente a esos actores o instituciones? Y 4) ¿qué tan compatibles se perciben los intereses entre esos actores?

• Nuevas formas de interlocución e intermediación. En la misma línea de la organización local (social e institucional), es necesario establecer nuevas normas del juego y nuevas formas de relacionamiento, en especial en aquellas comunidades donde ha habido altos niveles de fragmentación (5). El Sistema de Naciones Unidas, propuso una serie de medidas de confianza mutua, aplicadas a las relaciones internacionales, que se aplican perfectamente al caso de las relaciones intersectoriales y locales (Flacso, 1994). Estas medidas comprenden:

  • 1. Transparencia. Los mensajes que encierran las medidas de confianza deben ser obvios y evidentes y no tener ambigüedades, es decir, usando un código accesible para todos.

  • 2. Predictibilidad y confiabilidad. Las acciones desarrolladas por las partes deben ser reveladas o aclaradas en el menor tiempo posible y dando espacio a una respuesta.

  • 3. Reciprocidad y equitatividad. Las medidas adoptadas por una parte deben llevar en forma lógica y natural a medidas similares adoptadas por la otra parte, en una forma simétrica y equilibrada.

  • 4. Comunicación adecuada. Desde una perspectiva técnica, las medidas de confianza mutua, requieren de diversos canales de comunicación entre las partes que van desde las vías oficiales hasta las relaciones más informales (6).

Frente a estas nuevas demandas se esperaría comprender 4) ¿Qué papel se espera que jueguen los actores (nuevos y viejos) dentro de un escenario local descentralizado? 5) ¿Qué elementos los vinculan y cómo se dibujan las relaciones de interdependencia? 6) ¿Qué valores y actitudes pueden potenciarse dentro del acervo cultural de la comunidad y cómo se expresan estos valores y actitudes en la práctica? 6) ¿Qué semejanzas y diferencias existen en la relación de los distintos actores locales y la relación de los sectores nacionales a los que éstos pertenecen (la iglesia, el sector empresarial, el sector de trabajadores, etc)?.

Estos problemas, y un cúmulo de elementos adicionales pueden ayudar a ver como una radiografía, los elementos estructurales y culturales se relacionan con la conflictividad. Aunado a estos componentes, vale la pena identificar cuál es el nivel de receptividad frente al cambio. En muchos casos, los discursos sugieren de manera permanente la necesidad de cambios sustanciales, pero ¿qué ocurre cuando esos cambios se acercan? ¿cómo se interpretan? ¿qué aspectos obstruyen la colaboración?

III. Los grandes retos sociales de la descentralización

El primer gran reto hacia una descentralización democrática legítima y sostenible, es el reconocimiento de los actores locales, las instituciones y las estructuras y políticas actuales, así como la construcción de cuadros sinópticos mínimos de la historia del desarrollo en la región y sus características culturales esenciales.

A partir, y solo a partir de ese conocimiento puede tenerse una idea clara de la factibilidad social y política de descentralizar y construirse una ruta crítica de fortalecimiento de capacidades locales.

En relación con la factibilidad social, en el caso de Guatemala, es imprescindible un reconocimiento, no solo de los actores institucionales sino de las identidades culturales y los intereses y visiones de la realidad en la vida política cotidiana (Roque, 1997).

Un segundo gran reto lo constituye un análisis normativo a fondo de la aplicabilidad o la viabilidad jurídica de la descentralización. No hay que perder de vista que la ley de descentralización, la ley de consejos de desarrollo y el código municipal fueron aprobados muchos años después de otros marcos normativos en el país, como la ley nacional de educación, el código del trabajo, etc., que fueron hechos con una visión fundamentalmente centralista y piramidal que puede dar origen a una serie de conflictos sociales (Rex, 1985).

También es necesario analizar a fondo algunos vacíos que pueden complicar la aplicación de la ley de consejos de desarrollo, por ejemplo en lo que se refiere a los mecanismos de auditoria social, ya que dentro del código municipal por ejemplo, no existe claramente definida la “reciprocidad” o la receptividad que debiera tener la municipalidad a una auditoria social.

Un tercer gran reto social de la descentralización lo constituye lo que puede llamarse como el dilema de la “representatividad” (Rápalo, 2001), que consiste en definir ¿Cómo pueden estar los principales sectores y sus intereses representados dentro de un esquema organizado y coherente, de manera mas o menos permanente? Y ¿Cómo puede garantizarse esa representatividad y construirse los lazos necesarios de confianza entre representantes y representados? Y ¿En qué casos los representados debieran ser consultados de una forma más amplia y profunda?

Este dilema implica, por un lado, la apertura de vías de comunicación de las “bases” a los “delegados”, pero por otro lado, una comunicación efectiva, sin capacidad institucional para responder a los problemas y a las rutas que se definan, resultaría únicamente multiplicando el caos, por lo que se requiere también de la ampliación de capacidades para responder a una demanda, ahora mucho mejor delineada que antes.

Además, otro gran dilema, en este mismo nivel, es la vinculancia. Y probablemente éste sea uno de los más grandes dilemas de la descentralización. Hasta el momento, los consejos de desarrollo municipales, con una vida sumamente joven, afrontan, además de su dinámica interna, la posibilidad de que sus recomendaciones, cuando se logran perfilar, guarden bajos niveles de vinculancia, precisamente debido a la fuerza del “modus operandi” tradicional y a los procesos de toma de decisión al interno de las municipalidades, lo que genera tensiones muy intensas entre los consejos municipales y los consejos de desarrollo. Este reto sugiere entonces implícitamente la necesidad de construir una nueva cultura de la legitimidad en donde las instituciones sociales eleven su credibilidad y garanticen servir a los intereses de la población, de modo amplio e incluyente, se eleven los niveles de probidad

Además, aún cuando las recomendaciones de los consejos tuvieran un alto nivel de influencia sobre la formulación de políticas públicas, y aún cuando estas fuesen consensuadas y construidas participativamente, esto nos lleva a un tercer gran reto y es el reto de la sostenibilidad local de los sistemas. Por su puesto, estos sistemas no están aislados de la visión de país y deben estar íntimamente conectados desde el punto de vista político y financiero, así que aunque no pareciera una cuestión de conflictividad, la insostenibilidad del sistema descentralizado puede generar una escalada del conflicto a nivel nacional.

IV. Consideraciones finales

La descentralización ha sido interpretada como la mejor estrategia política para reducir el agravamiento de los conflictos a nivel local y nacional de manera democrática y ágil (PNUD, 2005). Pero la conflictividad no debe verse como algo que amerita reducirse solo por reducirse, o como algo malo en sí mismo. La conflictividad, y la gravedad de los conflictos expresan un abanico de reacciones humanas (definidas cultural e ideológicamente) frente a la contraposición de intereses y frente a la incertidumbre. En realidad la descentralización no debe verse solo como una forma de reducción de la conflictividad, sino como una forma de impulsar el desarrollo desde – dentro y reducir la incertidumbre frente a la seguridad, a la justicia, la salud y la integridad personal, a la formación personal, a la necesidad de producir y de mejorar la calidad de vida y a la necesidad de garantizar (de cerca) el estado de derecho y el desarrollo humano, integrando y concertando entre las distintas visiones e intereses de los actores sociales.

Notes

• (1): El enfoque de la “Suma de los conflictos” ha sido el modelo más usado para el análisis de la confrlictividad, es decir, analizar la conflictividad a partir de sus manifestaciones (vease: Minugua, 2004), tanto en ejercicios de análisis desde instituciones como desde los medios de comunicación, aunque probablemente pueden extraerse del análisis de casos algunos denominadores comunes que pueden dar luces de la conflictividad en términos más amplios, ésta estrategia deja diversos vacíos frente a preguntas de fondo como ¿por qué los conflictos son recurrentes frente a ciertos temas? ¿Cómo se explica el comportamiento de los actores en función a sus intereses, percepciones y valores? ¿qué aspectos culturales, psicológicos, sociopolíticos y estructurales están en juego?, etc.

• (2): Aunque la ley de descentralización nacional formula como estrategia el empoderamiento local, municipal, departamental y regional, la complejidad de la descentralización depende, en la práctica de qué nivel se alcance y qué tipo de funciones se descentralicen.

• (3): Una interesante tesis frente al nivel de profundidad en los mecanismos de consulta sobre temas complejos es sostenida por Felipe Thomas (AED - INTRAPAZ, 2004).

• (4): Artículo 2 Código Municipal.

• (5): Muchas de estas fragmentaciones son parte de la historia mediata de Guatemala, mientras que otras tuvieron su origen inmediato durante el Conflicto Armado Interno.

• (6): Aunque los principios esenciales de la negociación recomiendan hacer una separación entre la persona y el problema, a fin de no convertir los conflictos “públicos” en “personales” y viceversa, sabemos que en un conflicto siempre hay rostros humanos de personas que conviven y se ven todos los días en la iglesia, el mercado, etc., particularmente en las comunidades pequeñas, por lo que no podemos hablar de una comunicación simplemente “fría y al grano” sin tomar en cuenta las normas esenciales de las relaciones humanas.

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