Promotion de la justice et application des accords de paix

Quelles sont les pratiques d’inclusion de la société civile dans la conduite de la politique judiciaire et pénale d’un Etat ? Quels sont les mécanismes politiques et judiciaires qui permettent de promouvoir la réconciliation après un conflit armé ? Comment punir les auteurs des violations les plus graves du droit international humanitaire ?

I. Pratiques civiles de promotion et d’accompagnement de la justice

La participation de la société civile à la politique pénale ou la gestion collective d’un bien commun sont des exemples de participation inclusive à la résolution des conflits.

A. La société civile pour pallier les faiblesses du système judiciaire

En France, de nombreuses associations soutiennent l’action de l’autorité judiciaire en déployant une relation de proximité avec les justiciables et les personnes condamnées.

Dans la région de Strasbourg, « SOS aide aux habitants » va vers les populations des quartiers périphériques déshérités en proposant une permanence d’aide aux victimes de petits délits pour permettre l’accès au droit et recréer du lien social tout en responsabilisant les habitants. En 1996, une convention de médiation pénale signée entre l’association et le parquet apporte la reconnaissance du bien fondé de cette action.

De même, pour répondre à la délinquance des mineurs, une loi de 1993 a introduit un ensemble de mesures pénales présentant un aspect éducatif et encouragé la coopération entre l’autorité judiciaire et la société civile. L’association « Ecole de la paix » agit sur cette base pour responsabiliser les jeunes délinquants en leur permettant de réparer le dommage causé et en favorisant leur réinsertion sociale.

La contribution de la société civile à la politique pénale de l’Etat permet de recréer le lien entre des justiciables et l’institution judiciaire mais les moyens disponibles ne permettent pas de généraliser cette démarche, car le suivi demande du temps et est donc onéreux.

B. Le recours à des mécanismes traditionnels de résolution des conflits

En Espagne, une institution originale héritée du califat de Cordoue permet aux agriculteurs de se répartir les ressources en eau pour l’irrigation. Le tribunal des eaux de Valence qui est composé d’agriculteurs élus tient chaque semaine une audience publique sur le parvis de la cathédrale de la ville afin de régler les litiges entre agriculteurs sur la répartition en eau.

Cependant, la complexité croissante et les enjeux économiques attachés à la maîtrise de la ressource hydraulique sont tels, que les juges sont parfois dépassés. Cette expérience de régulation populaire d’un bien commun a attiré l’attention de l’UNESCO qui a émis l’idée d’un tribunal global de l’eau.

C. Médiation entre les tribunaux traditionnels et séculaires au Congo

Faire de la médiation entre ces modes traditionnels de règlement des différends et le système judiciaire de la République Démocratique du Congo : c’est la mission que s’est donnée l’ONG « comptoir juridique junior » pour permettre à l’autorité judiciaire de s’appuyer sur les liens de solidarité traditionnelle et sur une conception consensuelle de la justice sociale.

Le droit congolais reconnaît en effet la compétence des tribunaux coutumiers, les « banguis » pour traiter de questions qui vont de la sorcellerie au droit de la famille ou du travail et on les retrouve sur l’ensemble du territoire de la RDC, y compris dans les grandes villes.

L’existence de ces conseils a été favorisée par la crise politique et institutionnelle qui règne dans le pays depuis le début des années 1990 qui ont suscité une perte de confiance de la population dans un pouvoir judiciaire largement soumis au pouvoir exécutif. Les initiatives telles que « le comptoir juridique junior » permettent une approche communautaire et graduée des questions de justice afin d’accompagner la restauration de l’autorité de l’état.

II. Mécanismes de justice transitionnelle après un conflit

Suite à un conflit interne, l’enjeu de réconciliation semble parfois s’opposer avec les besoins de la reconstruction. S’il est généralement impossible de juger les chefs de guerre sans désarmer les combattants, les commissions « vérité » peuvent permettre aux sociétés d’exorciser le passé afin de se tourner vers le futur.

A. la difficulté d’instaurer une justice transitionnelle dans les états faibles

En décembre 2001, lors de la conférence de Bonn sur l’Afghanistan, les Nations Unies et les Etats se sont interrogés sur la façon de tourner la page des années de guerre et de régime autoritaire. Il est rapidement apparu que les responsabilités pour les violations commises étaient difficiles à établir, vu la précarité de la situation sécuritaire sur le terrain et dans la mesure où les victimes se sont souvent elles même rendues coupables de violations lors des différentes phases du conflit.

L’appel de Bonn invite tous les groupes armés à se joindre à la nouvelle administration afghane, et envisage de créer une commission d’enquête sur les droits de l’homme, un projet qui ne fut pas concrétisé. En réalité, c’est aux organisations de la société civile, et dans une moindre mesure aux Nations unies qu’il appartiendra de documenter les violations des droits humains et du droit international humanitaire intervenues en Afghanistan depuis le début des années 1980. Pour l’avenir, l’Afghanistan a pris des mesures pour développer un arsenal juridique notamment en ratifiant le statut de la CPI.

Le Liban a également été confronté à la question de la répression pénale pour les faits qui se sont déroulé pendant les quinze ans qu’aura duré la guerre civile. Cependant, comme à Kaboul, le contexte d’instabilité a rendu nécessaire de passer par les anciens belligérants et chefs de guerre pour assurer l’ordre. Devant l’impossibilité de traduire en justice l’ensemble des responsables des exactions, le parlement adopte une loi d’amnistie générale pour les faits commis entre 1975 et 1990.

Un effet pervers de cette loi est qu’elle a permis aux chefs de milice d’hier de se lancer en politique, en profitant de la structure clientéliste de la société libanaise. Le prix de la réconciliation, le silence sur les exactions de la guerre, a contribué à la crispation communautaire et n’a pas permis de restaurer la confiance dans les institutions étatiques.

B. Les commissions vérité

En Afrique du Sud, la création de la « Commission Vérité et Réconciliation » a permis d’accompagner la transition post apartheid et la constitution d’une mémoire collective commune. L’objectif était d’adopter une approche pédagogique des violations des droits humains commises pendant l’apartheid, en donnant la parole aux victimes et à leurs bourreaux.

Ce mécanisme n’apporte pas de réponse judiciaire à des violations attestées des droits fondamentaux : l’objectif est de mettre en valeur des situation représentatives de pratiques à grande échelle, ce qui explique les critiques sur l’insuffisance des mécanismes de réparation. Les fossés entre communautés (et notamment au sein de la population noire) ont imposé ce compromis politique à la place d’un règlement judiciaire.

Une autre expérience de commission vérité a été menée pour mettre un terme à la guerre civile qu’a traversé le Salvador entre 1980 et 1991. En janvier 1992, les accords de Chopaltepec, au Mexique prévoient la mise en place d’une commission rassemblant des experts indépendants dotés de moyens d’investigation pour produire une série de recommandations légales, politique et administratives. Comme en Afrique du Sud, les investigations révèlent que la plupart des crimes commis sont imputables aux services de l’Etat, rendant difficile le déclenchement d’un véritable processus judiciaire.

Le rapport de la commission présente le nom de coupables identifiés et ceux de leurs victimes et recommande une loi d’amnistie, qui sera rapidement adoptée par le parlement du Salvador. Cette démarche a été très contestée, notamment par la commission interaméricaine des droits de l’homme.

En réalité, les processus de justice transitionnelle et de commission vérité visent à faire le procès d’un système, pour permettre à une société divisée de se tourner vers l’avenir. Par ailleurs, le droit international pénal se développe et on voit apparaître des juridictions pour sa mise en application.

III. Vers une justice pénale internationale

Pour juger des violations du droit international, les Etats sont impuissants. Si la Cour Internationale de Justice a compétence pour trancher certains différends entre états, plusieurs juridictions pénales spéciales ont été créées pour juger des criminels au regard du droit international humanitaire.

A. des juridictions internationales d’exception

En 1945, les puissances victorieuses prévoient de créer un mécanisme afin de poursuivre les criminels de guerre de l’Axe. A cet effet, les accords de Londres comprennent en annexe les statuts du Tribunal de Nuremberg qui définissent pour la première fois les crimes contre la paix, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité. Le tribunal de Tokyo, constitué par décret militaire du commandement américain, alors puissance occupante du Japon, va juger certains criminels de guerre japonais, mais se soumet au choix politique de ne pas inquiéter l’empereur, gage de stabilité dans le contexte de la guerre froide.

En 1993, puis en 1994, le Conseil de Sécurité crée deux tribunaux pénaux internationaux :

• Le Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) pour juger les crimes commis en Yougoslavie à partir de 1991 ;

• Le Tribunal International pour le Rwanda (TPIR) pour poursuivre les auteurs du génocide rwandais.

Les TPI se caractérisent par le principe de spécialité qui restreint leur compétence, dans l’espace et dans le temps. C’est le procureur qui saisit le tribunal d’une affaire, après avoir collecté les éléments à charge. Les infractions et les peines sont posées dans les statuts.

Le TPIY prononce la condamnation de plusieurs chefs de guerre serbes, mais la procédure contre l’ancien président Milosevic est interrompue par son décès en 2006. Outre sa lenteur, les statuts du TPIY sont critiqués pour ne pas permettre de faire la lumière sur les violations alléguées du droit de la guerre du fait des forces de l’OTAN. Le TPIR sera pour sa part beaucoup critiqué pour ne couvrir que l’année 1994, et accusé de permettre une instrumentalisation du génocide par les parties locales.

Plus globalement, certaines organisations de défense des droits de l’homme estiment que les TPI devraient axer plus leurs travaux sur les mécanismes psychologiques et sociaux de génocide et de la violence de masse.

B. Internationalisation des tribunaux nationaux.

Plusieurs Etats, comme l’Espagne et la Belgique ont intégré dans leur droit la notion de compétence universelle. En Espagne, le juge Garzon a ainsi menacé l’ancien dictateur chilien Pinochet de répondre de ses crimes, mais le procès n’eut jamais lieu du fait de la détérioration de l’état de santé de l’accusé. En Belgique, suite à des turbulences dans les relations diplomatiques avec Israël après l’émission d’un mandat d’arrêt contre Ariel Sharon, la loi fut abrogée.

Un compromis a par ailleurs permis à des juridictions nationales de mettre en œuvre le droit international humanitaire : pour juger les crimes commis par les Khmers rouges au Cambodge, un tribunal cambodgien spécial, rassemblant juges internationaux et magistrats nationaux a ainsi été créé. Mais le manque de capacités de l’état cambodgien et le temps écoulé depuis les violations considérées génèrent de nombreuses difficultés pratiques. Le tribunal est cependant opérationnel depuis 2007 et entend juger les tortionnaires toujours en vie.

C. La création de la Cour Pénale Internationale

La Cour Pénale Internationale (CPI) est la première juridiction permanente indépendante pour juger les violations du droit international humanitaire. Créée lors de la conférence de Rome en 1998, ses statuts sont entrés en vigueur en 2000.

Selon ses statuts, la cour connaît des violations suivantes : crime de génocide, crimes contre l’Humanité, crimes de guerre et crimes d’agression. La compétence de la Cour est cependant limitée, car il faut que l’état national de l’accusé ait expressément accepté sa juridiction. La cour n’a pas de compétence rétroactive, ce qui signifie qu’elle ne connaitra que des violations du droit international humanitaire qui seront commises après juillet 2000.

Une vertu du statut de Rome est qu’il impose aux Etats partie de transposer dans leur droit national les crimes auxquels il s’adresse. Ainsi, la CPI a vocation à se substituer à l’action des Etats uniquement si il est établi que l’Etat a manqué d’agir pour faire respecter le droit international.

La vocation universelle de la CPI en fait une arme potentiellement puissante pour mettre fin à l’impunité des criminels de guerre mais il faut garder à l’esprit que la justice pénale internationale est un processus enclenché relativement récemment. Alors que les ONG déplorent le peu d’empressement des Etats à accepter la juridiction obligatoire de la cour, les Etats Unis développent une véritable stratégie de contournement juridique et diplomatique de la Cour.

Alors que les Etats sont traditionnellement réticents à accepter de limiter leur souveraineté, la CPI a permis d’initier un processus qui tend à doter le système international d’une juridiction pénale avec une compétence générale.

Conclusion

Pour conclure, il est permis de s’interroger sur la relation entre justice internationale et réconciliation nationale dans un contexte de conflit interne. L’exemple du Soudan est à cet égard instructif quant aux tensions, voire contradictions qui lient les deux approches.

L’émission d’un mandat d’arrêt international contre Omar Al Béchir par le procureur Louis Moreno Ocampo en mars 2009 apparaît comme une décision historique : pour la première fois, un chef d’Etat en exercice est inquiété par la Cour Pénale Internationale (CPI) pour des crimes de guerre.

Si cette décision semble s’inscrire dans le processus de renforcement de la justice internationale, de lutte contre l’impunité et de protection des droits et intérêts des victimes de violations du droit international humanitaire, elle met en relief les contradictions d’une justice internationale enclenchée alors que le conflit est en cours.

Un premier problème pratique se pose en l’absence de police internationale : comment arrêter un chef d’état en exercice ? Le principe de subsidiarité (mise en œuvre des décisions internationales par les Etats en premier lieu, et au niveau international si il y a une carence de l’Etat à agir) implique qu’il revient en priorité aux forces de police soudanaises de procéder à cette arrestation, ce qui n’est pas réaliste. Au niveau de la communauté internationale, comme le mandat d’arrêt a été appuyé par le Conseil de Sécurité, tous les Etats membres de l’ONU ont une obligation internationale d’arrêter le président Bachir et de le livrer à la cour de La Haye. Cependant, on voit mal comment sanctionner un Etat qui ne respecterait pas cette obligation, et plusieurs Etats arabes et africains ont d’ores et déjà fait part de leur refus de s’engager sur cette voie.

Solidarité entre ennemis de la liberté ? Peur d’un effet de contagion, d’une nouvelle « jurisprudence », ou coutume internationale ? Cette analyse est réductrice : aux côtés de responsables africains comme le président sénégalais Wade, des personnalités du monde de l’humanitaire (à l’instar de Rony Brauman, ancien président de MSF) dénoncent le caractère contre productif de cette démarche au regard même des objectifs annoncé de protection des victimes. En effet, la diffusion du mandat d’arrêt international par la CPI a été immédiatement suivie - comme c’était prévisible - de la décision de l’Etat soudanais d’expulser la plupart des ONG engagées auprès des déplacés soudanais du Darfour. Assimilant les ONGs internationales à la CPI, Bachir annonce son intention de « soudaniser » l’aide humanitaire. En pratique, cela revient à punir les civils qui n’ont aucune confiance - à raison ! - dans les autorités nationales. Vu sous cet angle, la principale conséquence de la décision de la CPI est l’aggravation de la situation humanitaire sur le terrain, avec une reprise des déplacements de population vers le Tchad et une intensification de la précarité et des menaces sur les civils. Certaines voies se sont élevé pour soutenir qu’il aurait pu y avoir une voie médiane qui aurait mené à juger les responsable des milices, en collaborant avec le régime en place, lui permettant une porte de sortie honorable, et avec la possibilité d’initier un processus de réconciliation sur le mode commission vérité. Bien sûr, le mandat d’arrêt de la CPI s’oppose à une telle dynamique.

De façon plus générale, il faut garder à l’esprit la critique récurrente fondamentale adressée à la justice internationale, et qui n’épargne pas les travaux de la jeune CPI : cette justice ne concernerait que les pays du sud, ou non occidentaux. Force est de constater que pour le moment, les quatre affaires instruites par la CPI concernent l’Afrique (Soudan, République Démocratique du Congo, République Centrafricaine et Ouganda). Alors que les Etats africains ont démontré un volontarisme louable à l’égard de la mise en place de la CPI, de plus en plus de voies s’insurgent contre un modèle de justice international du « deux poids deux mesures » qui se traduit par l’impunité pour les « occidentaux », comme la Russie, les Etats Unis, les troupes de l’OTAN… Cette critique est d’une extrême pertinence : par exemple, comment justifier le fait que la justice internationale aie les mains liées face aux violations du droit de la guerre vraisemblablement perpétrées par Israël à Gaza lors de la guerre de l’hiver 2008, pourtant attestées par des organisations de défense des droits humains ?

La cas soudanais nous ramène face à une évidence largement passée sous silence : la justice internationale, à l’instar des commissions de vérité, les tribunaux internationaux, mixtes ad hoc ou universels demeurent conditionnés par une dynamique politique. Si on peut reprocher au procureur de la CPI de donner une dimension trop théorique à son action, en refusant de considérer la situation des victimes au nom du principe de responsabilité des criminels internationaux, il n’en demeure pas moins que pour faire ses preuves, la justice internationale devra s’accommoder des processus de réconciliation, et surtout démontrer qu’elle est capable de s’intéresser aux violations du droit de la guerre perpétrées par les états occidentaux et leurs alliés. L’actualité fournit de nombreuses occasions de s’engager dans cette voie, encore reste t il à savoir quand la CPI possèdera un poids politique suffisant pour aller dans ce sens.

Notes

• Les fiches Irenees de référence :

  • Comment articuler justice formelle et justice informelle ;

  • À Strasbourg, une association de proximité ;

  • Intervention du pôle pédagogique de l’école de la paix dans le cadre des mesures de réparation pénale ;

  • Une justice internationale effective : partie I la définition des crimes internationaux par les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo ;

  • Une justice internationale effective : partie II la compétence internationale à travers le cas Pinochet et la loi belge ;

  • Une justice internationale effective, partie IV : la CPI ;

  • Les enjeux des droits de l’homme : établissement d’une justice internationale effective : partie III les TPI ;

  • Pertinenter des lagdalena medio : experiencias de lucha por la verdad, la justicia y la reconciliacion ;

  • Nuncia, territorio pionero en la creacion de jueces de paz ;

  • L’impossible organisation de la justice dans un contexte d’insécurité en Afghanistan ;

  • Liban les liens entre paix et justice. Après la guerre civile libanaise, il existe une forte demande pour plus de justice ;

  • Exhumacion de personas victimas del conflicto armado, elementos probatorios para luchar juridicamente contra la impunidad ;

  • Commission vérité et réconciliation, un outil constitutionnel de la recréation de l’Afrique du sud démocratique dont le but est de redonner dignité et citoyenneté à chacun ;

  • À Valence Espagne depuis un millénaire, un tribunal des eaux règle les litiges entre agriculteurs ;

  • De la folie à l’espoir, un ans de guerre civile au Salvador ;

  • Résoudre le conflit au Cambodge.