Représentation de l’ordre international et formes de coopération

Introduction

La sécurité collective suscite périodiquement les passions. Ses partisans voient en elle un facteur déterminant de stabilité et de paix, une étape nécessaire et inévitable dans l’avènement de l’humanité réconciliée. Ses critiques trouvent que cette abstraction, historiquement et intellectuellement discréditée, est au mieux inefficace, au pire contre-productive. L’excès d’honneur et d’indignité qui accompagnent la sécurité collective depuis les premiers projets de paix perpétuelle ont trouvé ces dernières années dans l’actualité internationale un nouveau terrain d’élection. Avec la fin de l’antagonisme Est-Ouest et la guerre du Golfe une forme de sécurité collective allait, croyait-on, constituer le coeur du nouvel ordre international. Mais la guerre dans l’ex-Yougoslavie, les limites du régime international chargé des réfugiés, les massacres au Rwanda, l’échec des interventions humanitaires en Somalie, ont donné aux critiques du grain à moudre. De vifs débats ce sont engagés sur le bilan de la sécurité collective, ce qu’il convient d’en attendre, les espoirs qu’elle suscite et déçoit. De nombreuses propositions ont été avancées pour l’abandonner, l’aménager ou la réinventer. On ne peut s’étonner de la densité et de la vivacité de ces controverses. Avec la sécurité collective, de grandes conceptions des relations internationales s’affrontent à propos de la guerre et de la paix.

Après avoir défini la notion, je distingue deux faces de la sécurité collective. Elle constitue d’abord une représentation normative de l’ordre international, dont on précisera à grands traits les origines intellectuelles et surtout la logique singulière. Dans un deuxième temps, en déplaçant l’analyse du terrain normatif à celui de la pratique, il convient d’évoquer les différentes formes de coopération internationale dans le domaine de la sécurité. Que la version idéale de la sécurité collective ait fait l’objet de critiques théoriques et empiriques n’empêche pas que les Etats coopèrent dans le domaine de la sécurité et que certaines formes au moins de leur coopération ne proviennent pas des mécanismes de l’équilibre de la puissance.

I. Qu’est ce que la sécurité collective ?

La riche et ambivalente expression “sécurité collective”, qui désigne souvent de manière décorative à peu près toutes les activités multilatérales que les décideurs et les observateurs jugent promouvoir la paix, a d’abord été un terme technique du vocabulaire des relations internationales. Il s’agit du nom donné après la Première Guerre Mondiale au système qui devait se substituer à l’équilibre de la puissance. Ce nouveau système chargé de préserver la paix comportait un ensemble d’engagements nationaux et de mécanismes internationaux destinés à prévenir ou à réprimer l’agression d’un Etat contre un autre. Pour se faire, il fallait opposer aux agresseurs potentiels, quels qu’ils soient et où qu’ils projettent d’agir, une menace ou des représailles allant du boycott diplomatique, aux pressions économiques et aux sanctions militaires. Ses partisans l’ont conçue comme une voie médiane entre l’établissement d’un gouvernement mondial qu’ils jugent improbable et la résignation devant l’anarchie internationale qui leur paraît néfaste.

En tant que principe organisateur des relations internationales, un tel système de garanties réciproques s’oppose - c’est en tous cas la conviction, partiellement fondée, de ses promoteurs - à l’équilibre de la puissance. Ce dernier est souvent composé d’alliances dirigées contre une menace extérieure. La sécurité collective au contraire est tournée vers l’intérieur : elle veut assurer la sécurité de tous ses membres contre n’importe lequel de ceux qui envisagerait l’agression. Alors que dans une situation d’équilibre de la puissance un Etat doit combattre un agresseur seulement si sa propre sécurité est en jeu, avec la sécurité collective un Etat doit toujours se comporter ainsi, car ses intérêts sont atteints par n’importe qu’elle agression. L’équilibre de la puissance est, en apparence, peu systématique. Il dépend des actions autonomes d’une multitude d’Etats et particulièrement d’un petit groupe d’Etats puissants. La sécurité collective représente de son côté un effort pour systématiser, institutionnaliser les relations internationales. Au lieu d’abandonner leur cours à des improvisations, il s’agit de coordonner les politiques des Etats en accord avec des principes généraux fermement établis.

II. La sécurité collective : une conception normative de l’ordre international

Si, depuis le Moyen-Age au moins, des traités et des projets de paix perpétuelle évoquent des procédures qui peuvent s’apparenter à la sécurité collective, sa cristallisation date du début du XXème siècle en Europe et aux Etats-Unis. Son promoteur le plus connu, le plus convaincu et le plus efficace a été le Président des Etats-Unis Woodrow Wilson (1856-1924). Loin de nier la politique de la puissance, les partisans de la sécurité collective y placent le point de départ de leur conception. Les guerres sont récurrentes et la puissance militaire joue un rôle déterminant : comment maîtriser ces forces ? Contrairement à d’autres formes de régulation internationale, fondées plus exclusivement sur le droit par exemple, la sécurité collective a un objet précis, l’usage arbitraire et agressif de la force. Il s’agit de dissuader ou de contrer une action militaire, non d’assurer avant tout le respect d’obligations légales. De plus, les moyens de la sécurité collective sont également assez singuliers. Elle menace d’un châtiment exemplaire, diplomatique, économique et militaire, si les avertissements sont imprudemment ignorés. La sécurité collective n’est donc pas principalement liée à la conciliation, à l’arbitrage, et aux négociations, même si elle peut les incorporer. Dans la perspective de la sécurité collective, la clarté morale de la crise internationale est un postulat, on peut identifier à coup sûr un agresseur et une victime. La guerre peut donc être prévenue par l’effet dissuasif de l’union de tous contre un. La simplicité de cette proposition n’est qu’apparente. Pour qu’elle soit valide, un ensemble complexe de conditions subjectives - c’est à dire liées aux valeurs et aux représentations des acteurs - et objectives doivent être remplies.

• 1. Il faut d’abord qu’aux yeux des décideurs et des citoyens, la paix soit indivisible. Il est impératif que tous admettent que les sociétés humaines sont si interdépendantes qu’une brèche n’importe où peut entraîner la désintégration partout. Les décideurs doivent être prêts à agir en conséquence. L’agression impunie ici mine partout le respect pour l’ordre international. La proximité géographique est ici sans importance. Chacun doit être convaincu qu’il doit, si besoin est, “mourir pour Dantzig”.

• 2. Il faut aussi que décideurs et citoyens éprouvent un sentiment d’appartenance à la communauté mondiale. Les peuples doivent identifier leur intérêt particulier avec les intérêts généraux de l’humanité. Nulle place ici pour l’intérêt “national” ou, s’il existe, il est conditionné par un intérêt plus vital encore, celui de l’humanité dans son ensemble. Les Etats doivent accepter de risquer des pertes économiques et la guerre dans des situations où leurs intérêts vitaux ne paraissent pas menacés.

• 3. Pour que fonctionne la sécurité collective, la riposte doit être certaine. Cet idéal n’autorise ni les “si”, ni les “mais”. Aucune mise en garde ne doit s’apparenter à du bluff, la dissuasion doit être absolue. Dés lors, les Etats perdent leur liberté d’action et ne peuvent dénoncer, par exemple au nom de principes de légitimité démocratique ou de leur souveraineté, leurs engagements à intervenir contre des agressions quelle qu’elles soient.

• 4. Au bout du compte, la confiance mutuelle est l’exigence subjective essentielle de la sécurité collective. Les Etats doivent être prêts à croire à l’efficacité et à l’impartialité du système. S’ils sont confiants dans ses vertus, ils maximiseront leur comportement pour que leur confiance soit justifiée. Inversement, si la suspicion domine, ils auront recours à des politiques qui mineront le système. Les décideurs politiques doivent, en d’autres termes, croire que le mécanisme de la prophétie auto-réalisatrice existe et fonctionne.

Les postulats objectifs ne sont pas moins exigeants. La puissance doit être répartie de manière à peu près équilibrée dans le système international. Si un ou deux Etats disposent en effet de ressources disproportionnées, le système perd toute crédibilité. Comme il est censé assurer la sécurité de tous, le système de sécurité collective doit incorporer la plus grande partie des Etats. En tout état de cause, l’exclusion d’une grande puissance est une difficulté majeure. Un désarmement partiel et la vulnérabilité économique sont aussi des conditions de l’efficacité du système car ainsi les Etats sont plus vulnérables à la coalition de tous. Enfin, la sécurité collective implique la constitution d’une structure légale et organisationnelle.

Cette conception normative de l’ordre international a connu une fortune ambivalente. Elle n’a jamais été pleinement acceptée, ni rejetée définitivement en principe ; elle n’a pas été non plus appliquée effectivement, ni complètement abandonnée en pratique. Même ceux qui éprouvent de la sympathie pour la sécurité collective reconnaissent que rien d’approchant n’a jamais existé et que le système peut être qualifié à bon droit “d’irréaliste”. Tous les critiques ont souligné que cette représentation de l’ordre international restait à distance respectable du monde réel. Il est fréquemment difficile de distinguer entre l’agresseur et la victime, toutes les agressions ne sont peut-être pas illégitimes, la proximité historique et idéologique des Etats comme les inimitiés traditionnelles ne s’accommodent pas de l’abstraction du système. Pour ne rien arranger, les décideurs politiques ne sont pas prêts à prendre les mesures nécessaires pour qu’un système de sécurité collective efficace puisse fonctionner, ni convaincus qu’ils le devraient. En général dans la politique internationale, ce n’est pas la confiance mais la suspicion qui domine. Sans évoquer ici le détail de l’expérience de la Société des nations et de l’Organisation des nations-unies, ces deux efforts pour approcher la mise en oeuvre d’un système de sécurité collective ont aussi suscité leur lot de critiques.

Qu’elle demeure relativement éloignée de la pratique n’implique pas que cette représentation normative ait été inutile - nombre d’acteurs en font régulièrement les usages les plus divers, y compris pour donner un surcroît de légitimité à leurs actions - ou qu’elle soit restée sans impact. La condamnation morale et légale de l’agression internationale, l’idée qu’une agression concerne la société internationale dans son ensemble, la notion selon laquelle il faut prévenir les agresseurs des solidarités auxquelles ils risquent de se trouver confrontés, sont attribuables pour une bonne part à la réflexion normative sur la sécurité collective. La confusion et les usages extraordinairement divers de la notion indiquent aussi, en un sens, une forme de succès. Elle a contribué à diffuser la conviction selon laquelle l’équilibre de la puissance est un ordre, sinon amoral, du moins “archaïque” (la question de savoir si cette condamnation morale ou ce rejet dans l’histoire a des effets positifs ou négatifs reste ouverte). On croit donc tirer un avantage idéologique en affublant les alliances les plus classiques d’un verbiage évoquant la sécurité collective. La discussion de la sécurité collective ne peut cependant s’arrêter aux frontières normatives. Après tout, mesurée à l’aune de ses fondations théoriques, la démocratie n’obtient pas un résultat bien meilleur. On voudrait à présent changer de terrain : que font exactement les Etats lorsqu’ils coopèrent pour assurer leur sécurité ?

III. Coopérer dans le domaine de la sécurité : concert, institutions, régimes de sécurité spécifiques et organisations non-gouvernementales

Dans la politique internationale, l’expression “sécurité collective” - peut-être devrait-on se risquer à écrire “régimes de sécurité” - fait référence aux engagements collectifs, plus ou moins formalisés et institutionnalisés, pris par un groupe d’Etats en vue de créer et de préserver une norme de sécurité mutuelle. La sécurité collective est alors définie de manière plus lâche, mais elle reste distincte des alliances et de l’équilibre de la puissance. En réduisant le niveau des tensions ou en confinant la compétition dans des limites relativement acceptables, différents régimes de sécurité permettent de promouvoir l’intérêt commun des Etats à préserver la stabilité. Ils reposent sur une auto-régulation collective : un groupe d’Etat s’efforce de réduire les menaces en s’accordant pour punir collectivement un Etat membre qui violerait les normes du système. Le détail du mode de fonctionnement de la régulation collective demeure ouvert : nombre des membres, responsabilités, règles pour la prise de décision, majorités, types de mesures coercitives. Le sens de la “sécurité” et du “collectif” sont toujours l’objet de vigoureux désaccords. Mais cette ambiguïté offre aussi la possibilité de manipuler, d’accommoder et de réformer. Comme il existe différents types d’alliance ou, dans le domaine économique, de multiples formes d’oligopoles, les systèmes qui permettent aux Etats de coopérer dans le domaine de la sécurité peuvent aussi se révéler différents les uns des autres.

Les arrangements de sécurité collective peuvent prendre plusieurs formes : un concert de grandes puissances, le management des conflits par des organisations internationales, les régimes de sécurité limités, et l’action plus informelle d’organisations non-gouvernementales. Dans le système du concert, les Etats membres s’accordent explicitement pour réguler leur compétition et agir ensemble afin d’écarter les menaces à la stabilité. Le concert européen établi à l’issue des guerres napoléonienne est l’exemple majeur de ce type de système et plusieurs observateurs l’ont donné en modèle pour la configuration actuelle de l’Europe. En reconnaissant que la sécurité est toujours une pierre d’achoppement, le concert cherche à diminuer les craintes et les suspicions qui favorisent la compétition et la guerre. En institutionnalisant un ensemble de normes coopératives et en permettant de détecter rapidement les violations, le concert s’efforce de minimiser les craintes des Etats sur ce que d’autres Etats pourraient entreprendre. Les Etats membres du concert peuvent établir en commun un niveau de force militaire acceptable pour tous, établir des rencontres régulières pour évoquer les litiges frontaliers et d’autres sources de tension internationale, et établir un code de conduite qui aiderait les grandes puissances à identifier et sanctionner des agresseurs potentiels. Le concert doit pourtant résoudre deux difficultés : le contrôle du respect des engagements pris et la définition des enjeux qui relèvent de son action. Le concert européen qui a prévalu entre 1815 et 1823, puis sous une forme atténuée jusqu’à la guerre de Crimée, est le meilleur exemple de ce type de régime de sécurité. Au cours de cette période, l’action des grandes puissances a bien été distincte de la traditionnelle politique de la puissance.

Une deuxième forme de sécurité collective est fondée sur les organisations internationales, comme l’Organisation des nations unies. Les partisans déclarés de l’ONU reconnaissent que les organisations internationales ont peu contribué à la résolution de conflits interétatiques sérieux. Toutefois, ces organisations ont parfois joué un rôle en permettant aux parties de surmonter les obstacles pratiques au règlement de leur conflit. De plus, les forces de maintien de la paix de l’ONU peuvent faciliter les accords de cessez-le-feu et permettre aux parties en conflit de cesser les opérations militaires sans qu’ils craignent de s’exposer aux attaques de leurs opposants. Si modestes et dépendantes du bon vouloir des grandes puissances qu’elles soient, ces contributions ne peuvent être ignorées.

Les régimes de sécurité limités constituent un troisième mécanisme de sécurité collective. Il s’agit d’accords spécifiques, bilatéraux ou multilatéraux, destinés à éliminer ou réduire des sources spécifiques d’insécurité entre des rivaux potentiels ou réels. Les accords de maîtrise des armements, les mesures de confiance mutuelle, les consultations sur les doctrines militaires, la mise en place de procédures singulières comme le “télétype rouge” entre les Etats-Unis et l’Union Soviétique au cours de la Guerre Froide et le “régime de transparence” interdisant les interférences avec les satellites de reconnaissance, correspondent tous à cette forme de sécurité collective. Au lieu de reposer sur des institutions multilatérales permanentes, les régimes de sécurité limités sont souvent le résultat direct d’accord entre les Etats. Alors que le concert comprend des principes généraux de consultation et d’action commune dans des circonstances nombreuses et non-spécifiées, une régime de sécurité limité est un accord fonctionnel destiné à écarter, ou à réduire, une cause d’insécurité définie. Par exemple, nombre de travaux ont identifié les différentes étapes qui peuvent aider à résoudre le “dilemme de la sécurité” entre les Etats. Ils suggèrent notamment que la politique internationale est plus stable et favorise davantage la coopération lorsque la défensive a l’avantage sur l’offensive. Même si les postures défensives sont parfois difficiles à mettre en oeuvre, voire inappropriées pour certains Etats, les accords qui encouragent les Etats à adopter des forces et des doctrines défensives peuvent avoir un puissant effet stabilisateur sur les relations entre grandes puissances. Comme la mise en oeuvre d’un tel accord repose sur la capacité des acteurs à vérifier que les engagements sont bien tenus, il implique un haut niveau de transparence (procédures de vérification) pour empêcher de tricher. L’autre avantage de la transparence est, dans certaines circonstances, de dissuader l’agression. Si les informations circulent plus librement et sont effectivement contrôlées, un Etat tenté par l’aventure verrait rapidement se constituer contre lui une coalition destinée à le tenir en échec. Un régime formel facilite l’évaluation des capacités militaires des autres Etats et permet plus aisément de contrebalancer les initiatives pour rompre la stabilité internationale, ce qui au bout du compte décourage l’agression.

Pour leur part, les organisations non-gouvernementales peuvent s’approprier des enjeux qui vont au delà des forces militaires, strictement définies. Les grandes guerres du XXème siècle ont été nourries par l’hyper-nationalisme et des efforts délibérés pour attiser la xénophobie. Plusieurs observateurs ont souligné qu’un régime de sécurité qui porterait l’attention sur l’enseignement de l’histoire, l’information et la propagande, faciliterait les efforts des Etats et des agences non-gouvernementales pour sanctionner collectivement les gouvernements qui encouragent délibérément la haine des étrangers et des minorités nationales. Dans la même veine, les efforts pour pro mouvoir la dénationalisation des histoires nationales, comme ce fût le cas avec un certain succès en Europe après la Seconde Guerre Mondiale, découragerait le nationalisme belliqueux. L’invention d’histoires mythiques, la réécriture partisane de l’histoire contribuent à accroître les tensions et à fournir des répertoires de légitimité à l’expansionnisme, aux crises et aux agressions. De nombreux historiens et sociologues ont expliqué par exemple que le nationalisme était une invention, parfois même une “construction sociale”, qui n’avait rien de primordial, ni d’ancré dans la nature humaine. Si certains aspects au moins du nationalisme sont fabriqués, alors il devrait être possible de manipuler, au moins partiellement, les forces à l’oeuvre. Différents auteurs ont soutenu que, sur ce terrain, les organisations non-gouvernementales pourraient contribuer à la sécurité collective en examinant les enjeux de mémoire dans les relations internationales. Les histoires de certaines régions, les politiques intérieures qui sont fondées sur le rappel de haines passées, ou d’injustices pourraient faire l’objet d’examens attentifs. Une telle entreprise ne permettrait évidemment pas d’en finir rapidement avec des générations d’histoire politisée, accentuée par la propagande. Mais de telles initiatives peu coûteuses pourraient, selon leurs promoteurs, entraîner des conséquences positives.

Conclusion

La sécurité collective facilite les perspectives de coopération entre les Etats en augmentant le flux d’informations et les opportunités de négociations, en fixant les règles de vérification des engagements pris et le cadre des engagements futurs. De plus, un régime de sécurité affecte la définition que donnent les Etats de leurs intérêts nationaux, les incite à poursuivre des objectifs de long terme et, en accroissant les contacts et les communications, il affecte le processus d’apprentissage des décideurs. Enfin, il rend les relations internationales plus transparentes et peut faciliter la dissuasion. La sécurité collective semble destinée à décevoir ceux qui en attendent trop, comme ceux qui la négligent avant d’y avoir réellement songé. Même s’il faudrait revenir plus en détail sur les sens du terme “sécurité” et ses transformations, la sécurité collective, une fois libérée des attentes excessives, apparaît aujourd’hui plus utile que jamais.