Economie et géopolitique de la paix dans les Grands Lacs

Résumé

Onze pays africains ont signé, le 24 février à Addis-Abeba 2013, l’accord cadre destiné à ramener la paix et la stabilité dans région des Grands Lacs, en particulier dans la partie Est de la République démocratique du Congo en proie à des groupes armés depuis près de deux décennies. Il s’agit de l’Afrique du Sud, de l’Angola, du Burundi, du Congo-Brazzaville, de la République Centrafricaine, de la République Démocratique du Congo, du Kenya, de l’Ouganda, du Rwanda, du Sud-Soudan et de la Zambie. Une dizaine d’années plus tôt un autre accord avait déjà été signé en Zambie. Il s’agissait de l’Accord de cessez-le-feu de Lusaka. Ces deux accords de paix reflètent les équilibres de forces régionales en présence lors de leur signature. Ils traduisent la compétition que se livrent les pays voisins de l’Est contre ceux du Sud de la RDC sous-couvert de la prépondérance économique du Kivu et du Katanga.

L’Accord de cessez-le-feu de Lusaka et l’Accord de Pretoria

Signé le 10 juillet 1999 par l’Angola, la République démocratique du Congo, la Namibie, le Rwanda, l’Ouganda et le Zimbabwe qui soutenaient les parties en conflit en RDC, l’Accord de cessez-le-feu de Lusaka invitait les belligérants à arrêter les combats et demandait le retrait des troupes étrangères du territoire congolais. Il avait ensuite été signé par les mouvements armés que soutenaient ces mêmes pays. Jean-Pierre Bemba, le chef rebelle du Mouvement de libération du Congo soutenu par l’Ouganda, le signa le 1er août 1999, puis le 31 août 1999 ce fut le tour des 50 membres fondateurs du Rassemblement Congolais pour la Démocratie soutenu par le Rwanda¹. L’Organisation de l’Unité Africaine, l’ONU et la Communauté pour le développement de l’Afrique australe en étaient des témoins.

Mais puisque le cessez-le-feu n’avait jamais été appliqué ni respecté et que les combats et les massacres avaient continué, les parties congolaises (le gouvernement et les rebelles) furent engagés dans un dialogue inter-congolais qui aboutissait à l’accord de paix conclu à Pretoria le 17 décembre 2002². Par la suite fut signé en novembre 2004 à Dar-es-Salaam et ratifié en novembre 2006 à Nairobi le Pacte pour la paix et la stabilité de la région des Grands Lacs par onze Chefs d’État et de Gouvernement à savoir l’Angola, le Burundi, la République Centrafricaine, la République du Congo, la République Démocratique du Congo, le Kenya, l’Ouganda, le Rwanda, la République du Sud Soudan, le Soudan, la Tanzanie et la Zambie constituant ainsi la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs. Celle-ci était établie conjointement par le Secrétariat des Nations Unies et l’Union Africaine à Nairobi (Kenya) en 2000. Les signataires adoptèrent à l’unanimité la Déclaration sur la Paix, la Sécurité et le Développement dans la Région des Grands Lacs à Dar es-Salaam (Tanzanie) de 2004.

Si la Déclaration de Dar-es-Salaam traduisait la volonté politique de s’attaquer aux causes profondes des conflits et aux obstacles au développement dans une approche régionale et innovante, la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) qu’elle instituait était le résultat d’une lecture géopolitique claire de la région. En effet, les États concernés étaient impliqués à des degrés divers dans le conflit en RDC : certains soutenaient le gouvernement, d’autres les groupes rebelles tandis que d’autres encore récoltaient les avantages économiques du conflit ou en subissaient les effets collatéraux, en particulier en terme d’accueil des réfugiés³. La CIRGL était donc le résultat d’une dynamique issue de l’accord de Lusaka.

Les enjeux économiques régionaux des accords de paix

Il est intéressant d’analyser la dimension économique de ce conflit et donc des deux accords de paix : l’accord de Lusaka qui est la matrice de la Conférence Internationale des Grands Lacs et l’accord cadre d’Addis-Abeba. Car ils sont la traduction économique de ce qui se déroulait comme lutte politico-militaire entre deux bassins régionaux auxquels l’économie congolaise est intimement liée, à savoir le bassin d’Afrique de l’Est et le bassin d’Afrique australe. Le premier connecte le flanc est de la RDC (de l’Ituri au Sud Kivu) à l’océan indien, le second est quant à lui dominé par le Katanga qui est relié aux ports d’Afrique australe.

L’enjeu économique des deux accords se situe donc dans le poids des revenus de l’exploitation de ressources naturelles et des flux commerciaux drainés à partir du Kivu et du Katanga dans chacun des deux corridors au moment de la signature desdits accords.

Le coltan, nerf de la guerre dans le Kivu

Car au cours des années 2000 Au cours de l’année 2000, les cours du coltan s’envolèrent. Vendu à 80$ le kilo à l’exportation en janvier 2000, il atteint 800$ en décembre la même année. Les rebelles du RCD-Goma flairent alors l’aubaine. Le groupe armé décréta un monopole sur l’exportation du coltan et imposa une taxe de 10$ par kilo. Par la suite, le RCD refusa de traiter avec les comptoirs qui ne pouvaient lui fournir plus de 5 tonnes par mois. Rapidement, le marché tomba entre les mains de la seule Société minière des Grands lacs (SOMIGL). En quelques mois, elle pouvait revendre 236 tonnes soit 2,36 millions de dollars au seul profit du RCD-Goma. Privés de revenus, les anciens exportateurs se démenèrent pour attirer l’attention de l’opinion publique mondiale en jouant sur le sort des gorilles du Kivu.

Mais il n’y avait pas que le coltan. Il y avait également l’or, le diamant, le bois ou le café qui ont constitué les ressources du conflit. Et surtout, le Rwanda et l’Ouganda contrôlaient les recettes commerciales et fiscales générées dans les territoires occupés par les rebelles qu’ils soutenaient. Cependant, bien que partenaires dans l’agression de la RDC à travers leurs armées respectives et les groupes armés qu’ils soutenaient, le Rwanda et l’Ouganda se sont révélés des rivaux lorsqu’il s’agissait de contrôler les rebelles et d’exploiter les richesses congolaises⁴.

En mars 2001, le WWF et l’UICN, relayés par l’acteur américain Leonardo Dicaprio, appelaient la communauté internationale à suspendre ses achats de coltan congolais. Au même moment, un rapport de l’ONU dénonçait le pillage illégal des ressources naturelles du pays. Ce premier rapport en appellera d’autres élaborés par un panel d’experts sur les ressources naturelles. Des entreprises comme Nokia et Motorola demandèrent alors à leurs fournisseurs de ne plus s’approvisionner au Congo mais de se tourner vers le Canada, le Brésil et l’Australie qui disposent aussi de coltan - plus cher et moins riche en tantale. Le cours de minerai s’effondrait de 2000 $ (décembre 2000) à 330$ le kilo (Avril 2001)⁵.

Ces rapports, des campagnes internationales de dénonciation du pillage des ressources naturelles pour financer la violence armée ainsi que l’insécurité dans l’Est ont découragé toutes formes d’investissements formels dans l’économie minière du Kivu. L’extraction et l’exploitation sont restées informelles et artisanales, contrôlées pour la plupart par des groupes armés.

C’est dans ce contexte économique que se négocièrent les accords de Lusaka. Or, comme le montre la carte, tout l’Est de la RDC est commercialement connecté aux ports kenyan de Mombassa et tanzanien de Dar-es-Salaam. Les flux transitent par le Burundi, l’Ouganda et le Rwanda qui, au passage, prélèvent sinon les exportent comme productions nationales. Ces pays ont tiré un profit géopolitique des avantages économiques que leur procuraient leurs appuis aux groupes armés (principalement les différentes branches du RCD soutenues par le Rwanda et l’Ouganda et le MLC appuyé par l’Ouganda) ou leur positionnement dans les réseaux d’acheminement de ces flux pour l’exportation. Ainsi ces rebelles contrôlant des zones minières et les zones d’exploitation du bois ont pu peser dans les négociations pour obtenir des positions de pouvoir. Le revenu des ressources pillées représentaient 280 millions de $, soit 80% du budget militaire. Quant aux évaluations financières, elles représentaient ½ milliard de $⁶. Forts de ce pouvoir économique, leurs parrains quant à eux, ont pesé de tout ce poids sur la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (CIRGL) qu’ils ont politiquement contrôlée. Les accords de paix et la mise en place d’un secrétariat exécutif de la CIRGL à Bujumbura n’ont pas empêché l’insécurité et le soutien de ces pays à des groupes armés. Au contraire. Les rébellions du CNDP de Laurent Nkunda (2007-2009) et du M23 (2012-2013) ont vu le jour dans le Nord Kivu et se sont organisés avec les appuis du Rwanda et de l’Ouganda accusés de parrains.

L’envolée des investissements au Katanga

Le Katanga, naguère poumon économique de la RDC sous le régime du président Mobutu, avait vu son poids économique s’éroder et s’effondrer à la suite de plusieurs phénomènes : la chute du cours du cuivre à la fin des années 80, l’effondrement de la GECAMINES pillée et mal gérée ainsi que la baisse vertigineuse de la production minière. Alors qu’on estimait les évaluations financières de l’Est à ½ milliard de $⁷, celles du Katanga étaient estimées entre 35 et 50 millions à peine. La flambée du cours du coltan et de la cassitérite du Kivu au début des années 2000 se produisait alors que le Katanga se débattait à panser les plaies de son économie causées par la ruine de la GECAMINES. Or le Katanga minier était contrôlé par le gouvernement lui-même appuyé par les États de la SADC (Angola, Namibie et Zimbabwe essentiellement). Il y avait donc un déséquilibre économique et financier entre les deux pôles : le Kivu et le Katanga, le bassin Est et le bassin Sud, l’Afrique des Grands Lacs (CIRGL) et l’Afrique Australe (SADC).

Mais dès 2006, alors que le groupe armé de Laurent Nkunda menaçait d’hypothéquer les élections législatives et présidentielles et les flux commerciaux du Kivu restent stables faute d’investissements, ceux-ci reprenaient dans le Katanga autour des mines de Tenke Fungurume. En effet, le nouveau code minier rédigé en 2004 avec l’appui de la Banque Mondiale encourageait les investissements privés. De son côté l’Angola, entré en guerre pour protéger l’enclave⁸ de Cabinda trop proche du Bas-Congo où l’armée rwandaise pensait attaquer Kinshasa à partir de la base militaire de Kitona (dans le Bas-Congo), réclamait ses intérêts qui se négocieront à travers les renégociations des frontières dans les zones frontalières minières de diamant qu’avait longtemps occupées l’UNITA de Jonas Savimbi. Les relations entre Kinshasa et Loanda se géraient désormais dans des rapports de frères obligés, tandis que les investissements dans le Katanga connaissaient un essor qui se traduisait par des flux commerciaux sur les corridors central (via la Tanzanie) et austral (via la Zambie, le Zimbabwe et l’Afrique du Sud). L’explosion de la demande de cuivre par la Chine dès 2007 et 2008 avait fait définitivement décoller l’économie du Katanga qui est redevenue le poumon économique de la RDC. En plus de la société publique, Gécamines, une centaine d’entreprises minières exploitent des gisements miniers du Katanga : Tenke Fungurume Mining (TFM) exploite une des grandes réserves du Cobalt avec un investissement de près de 2 milliards de $, Chemical of Africa (Chemaf), basée notamment à Lubumbashi et Kolwezi, exporte les minerais à 99% de teneur de cuivre et de cobalt. Plusieurs petites entreprises minières détenues par des Indiens, des Israéliens ou des Chinois exploitent des milliers des carrés miniers.

L’entrée en jeu et le poids de la SADC

Dès lors, les pays de la SADC où sont acheminés les flux commerciaux katangais inversaient les équilibres et prenaient avantage sur ceux du bassin de l’Est. Et, de plus en plus, la SADC s’intéressait alors aux questions de paix et de sécurité dans les Kivu où des sociétés sud-africaines développent des relations commerciales.

La prise de Goma par le M23 en novembre 2012 avait été vécue comme un traumatisme aussi bien par la RDC que par la MONUSCO. Paradoxalement, elle a été un électrochoc qui a invité l’armée congolaise, la CIRGL et l’ONU à réagir. Ainsi, construite sur des rapports de force régionaux, la CIRGL s’est vue obligée de s’ouvrir à la négociation pendant que les pays de la SADC menaçaient d’intervenir militairement dans la région⁹. Sous cette tension, le Rwanda et l’Ouganda accusés de soutenir et de tirer les bénéfices économiques du M23 s’ouvraient à leurs alliés de l’East African Community tandis que le gouvernement congolais s’appuyait sur la SADC qui proposait une solution militaire. La constitution de la brigade d’intervention au sein de la MONUSCO et dont les soldats proviennent des États de la SADC (Namibie, Malawi, Tanzanie et Afrique du Sud) correspondait à cette proposition. La signature des accords d’Addis-Abeba élargissait ainsi la part de la SADC dans la géopolitique régionale des Grands Lacs à la suite du poids économique du Katanga vers l’Afrique australe.

Conclusion

Les accords de paix ne sont pas seulement l’aboutissement des négociations politiques ou diplomatiques, ils prennent en compte plusieurs paramètres qui influent sur le cours de ces négociations et de leurs résultats. Le cas congolais montre à la fois l’importance du volet économique et de la dimension régionale du conflit de sorte que les accords de paix sont les résultats de rapports de force entre différents groupes d’États voisins de ce pays. Autant l’accord de Lusaka qui a initié la dynamique de l’accord (inter-congolais) de Pretoria et à la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs a consacré le poids géopolitique des États voisins de l’Est (Rwanda et Ouganda) parrains des groupes armés avec qui ils contrôlaient l’économie de l’Est de la RDC, autant l’accord cadre d’Addis-Abeba a consacré le poids géopolitique des États de la SADC grâce à leur emprise sur l’économie du Katanga désormais au-dessus de celle du Kivu.

Recommandations

Doter la diplomatie de la RDC en structures et en instruments solides, bien formés et permanents chargés de négociation des accords régionaux.

Développer au sein du milieu académique et de la société civile des capacités d’étudier les accords de paix afin d’y distinguer les aspects nationaux et régionaux.

Convaincre les institutions régionales de la nécessité pour les États (dont la RDC) de développer leur vision nationale de la paix à l’abri des influences régionales.

Renforcer la gouvernance des ressources naturelles à travers des mécanismes nationaux et régionaux transparents.

Acronymes

• CHEMAF : Chemical of Africa.

• CIRGL : Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs.

• CNDP : Congrès National pour la Défense des Peuples.

• EAC : East African Community (Communauté des Etats d’Afrique de l’Est).

• GECAMINES : Générale des Carrières et des Mines.

• MLC : Mouvement de Libération du Congo.

• MONUSCO : Mission de l’ONU pour la Stabilisation du Congo.

• ONU : Organisation des Nations-Unies.

• RCD : Rassemblement Congolais pour la Démocratie.

• RDC : République Démocratique du Congo.

• SADC : Southern African Development Community (Communauté de Développement de l’Afrique Australe).

• SOMIGL : Société Minière des Grands Lacs.

• TFM : Tenke Fungurume Mining.

• UICN : Union Internationale pour la Conservation de la Nature.

• UNITA : Union Nationale pour l’Indépendance Totale de l’Angola.

• WWF : World Wildlife Fund (Fond Mondial pour la Nature).

Notes

• La version anglaise de cet article est parue dans le N° 109 d’octobre 2014 de « Policy Briefing » de SAIIA (South African Institute of International Affairs). Vous pouvez la consulter en ligne : www.saiia.org.za/policy-briefings/the-drc-and-its-neighbourhood-the-political-economy-of-peace ou la télécharger en PJ de cette fiche.

• ¹International Crisis Group, The Agreement on a Cease-fire in the Democratic Republic of Congo, DRC Report N°5, 20 August 1999. Lire aussi Emeric Rogier, The Inter-Congolese Dialogue : A critical overview. www.issafrica.org/uploads/CHALLENGESPEACEINTERCONGO.PDF.

• ²Emeric Rogier qualifie l’accord issu du dialogue inter-congolais de processus de « partage de gâteau » entre belligérants.

• ³Lors des discussions pour la signature du Pacte de paix et de stabilité sur la région des Grands Lacs à Dar-es-Salaam en 2004, la Tanzanie avait ouvertement exprimé son ras-le-bol d’accueillir les réfugiés (burundais, congolais et rwandais) de la région et avait menacé de les refouler dans leurs pays d’origine si les pays concernés ne faisaient aucun effort pour améliorer leur gouvernance interne.

• ⁴Nicaise Kibel’Bel Oka, Les marionnettes congolaises. Essai, Les Editions du Panthéon, Paris, 2012, pp.68-69.

• ⁵Stephan Marysse & Filip Reyntjens, L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2000-2001, L’Harmattan, Paris, 2001.

• ⁶Marc-André Lagrange, « Economie de la paix », Conférence au Café Diplomatique – Ecole d’été de transformation des conflits, Chaire Culture de la Paix & Ministère des Affaires Etrangères, Kinshasa, 13 septembre 2014.

• ⁷Stephan Marysse & Filip Reyntjens, L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2000-2001, L’Harmattan, Paris, 2001.

• ⁸Stephan Marysse & Filip Reyntjens, L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2000-2001, L’Harmattan, Paris, 2001.

• ⁹Entre juillet et août 2013, le président tanzanien Jakaya Kikwete a ouvertement critiqué son homologue rwandais Paul Kagame pendant que d’anciens réfugiés rwandais étaient expulsés de Tanzanie. Le président rwandais avait répliqué qu’il était prêt à frapper tout régime qui essayait de le déstabiliser avant que Jakaya Kikwete lui rappelle que la Tanzanie est prête à défaire les dictatures comme elle l’avait fait en son temps pour Idi Amin Dada. Ces échanges avaient menacé la dislocation de l’East African Community (EAC), car la Tanzanie menaçait d’en sortir. La mort d’un casque bleu tanzanien en RDC dans des combats contre le M23 avait fait monter la tension entre les deux Etats membres de l’EAC et de la CIRGL.

Documents joints

• saia_spb_109_musila_20141023.pdf