Centroamérica: entre el auge y la pobreza, los desafíos para una región en construcción, por Ricardo Stein Heinemann

« Tenemos caminos centroamericanos para la paz y el desarrollo », anunciaban hace 20 años los representantes de los cinco países de América Central. Estas palabras encerraban entonces significados diversos; quisiera hacer hincapié en dos de ellos. El consenso logrado en Esquipulas plasmó la solución negociada de las guerras centroamericanas de baja intensidad como alternativa al plan que preveía la intervención militar extranjera.

I. Esquipulas II : ambiciones y aportes para Centroamérica

En búsqueda de una soberanía renovada, que solo podía realizarse en su dimensión centroamericana, los cinco países de la región emprendieron un largo viaje por esos caminos; un viaje que renovó un proceso de integración emproblemado e ideológicamente agotado, y estableció nuevos horizontes y nuevos interlocutores para la diplomacia.

El otro significado de estas palabras que quisiera destacar reside en el binomio paz y desarrollo: la paz centroamericana requería esfuerzos para el desarrollo; esfuerzos que los firmantes de la declaración de Esquipulas II dedicaron a las juventudes de América Central, cuyas legítimas aspiraciones de paz y justicia social, de libertad y reconciliación, han sido frustradas durante muchas generaciones, en un claro reconocimiento de que el futuro pertenece a las nuevas generaciones que, además, constituyen la mayoría en esta región. Las negociaciones y los procesos de paz de El Salvador, Guatemala y Nicaragua solo fueron posibles a partir de ese parte aguas de la historia continental que fue Esquipulas II.

Tuvieron que transcurrir diez años más de enfrentamiento para que llegara a su fin el conflicto guatemalteco y así concluyera la etapa de los “conflictos armados de baja intensidad” centroamericanos y de las negociaciones de paz. Hoy, más de diez años después de la firma de la paz guatemalteca, se cierra idealmente el ciclo de veinte años que empezó con la firme reivindicación de la soberanía regional en Esquipulas.

II. 20 años después: que agenda regional

Los logros de los procesos que desató Esquipulas ya pertenecen a la historia. Las transformaciones que no hemos sido capaces de realizar durante estos veinte años no se lograrán mañana por el hecho de estar en la “agenda pendiente de la Paz”. Es a partir de las nuevas realidades –globales, regionales y nacionales– que es posible renovar la agenda de paz y desarrollo en Centroamérica.

A. Un ciclo ha concluido. ¿Cuál es su saldo?

La finalización de los enfrentamientos armados internos; el desarme de las guerrillas; la desmovilización de una porción importante de los Ejércitos Nacionales y grupos paramilitares; las comisiones de la verdad y el esclarecimiento de los procesos históricos que produjeron la violencia, la insurrección y la represión que afectaron a centenares de millares de centroamericanos, casi todos ellos civiles y no combatientes. La cultura del silencio y del miedo ha cedido el paso a la participación como camino de convivencia civil y como estrategia para combatir la exclusión. Se han desmantelado los estados contrainsurgentes y se ha profundizado la construcción de estados más modernos, más democráticos, cuya acción se inspira más explícitamente en los valores republicanos de las respectivas Constituciones políticas nacionales. Se trata de avances fundamentales que han modificado profundamente la región.

B. Nuevos desafios

Sin embargo, a cada uno de ellos le corresponden dificultades nuevas que a menudo parecen retrocesos. El Estado contrainsurgente se ha desmantelado, pero lo que lo ha sustituido muestra claras debilidades; el miedo a la violencia política y a la represión se ha transformado en el miedo a la violencia imprevisible e irracional que deviene de la delincuencia común y el crimen organizado, y se ha generalizado en la región; las balas perdidas ya no las disparan guerrilleros y militares enfrentados, sino bandas rivales de narcotraficantes; si hoy es más común que se pague el salario mínimo, los países de la región siguen siendo –con honrosas excepciones—de los países de América con los más altos índices de desempleo y subempleo; si los servicios de educación y salud se han extendido en vastas áreas donde antes no existían, su calidad sigue siendo deficiente; y así sucesivamente. La Centroamérica pacificada que sale del ciclo que termina muestra un perfil complicado por numerosos problemas sin resolver y dificultades nuevas: hambrunas, desastres naturales, criminalidad común y organizada, corrupción generalizada; debilidades del sistema financiero, malfuncionamiento de los servicios, presupuestos públicos insuficientes, inversión pública ineficiente, déficit ambientales crecientes, para mencionar solo algunos.

III. Cambiar nuestra manera de pensar

Se hace difícil comprender esta realidad compleja donde muchas y diversas dimensiones parecen producir una mezcla caótica de fenómenos apremiantes, en aparente contradicción con los progresos evidentes que trajo el proceso de paz regional. Tal vez la comprensión sea posible cuando se considere que, mientras Centroamérica vivía su época de cambios –las transiciones democráticas y los procesos de paz– al mismo tiempo el mundo vivía un cambio de época. Para comprender la realidad contemporánea no nos sirven visiones viejas, ancladas en el pasado; tal vez sea por ellas que se nos escapa la posibilidad de entender. El momento para atrevernos a una nueva interpretación tal vez sea cuando finalmente dejemos de tratar de ubicar fenómenos nuevos en esquemas viejos donde ya no caben.

A. Liberarnos de los prejuicios

Pero antes debemos liberarnos de los prejuicios ideológicos y de los paradigmas desactualizados. Hay que recordar que en estos veinte años ha caído la utopía del socialismo, dejando al desnudo muchas barbaries del comunismo histórico. Asimismo hay que admitir, de una vez por todas, la evidencia de que la aplicación del paradigma neoliberal de desarrollo basado en el mercado y en la sociedad de consumo, también ha fracasado, no sólo por la evidencia de la más reciente crisis del capitalismo global, cuyos vendavales aún soplan sin que sepamos a ciencia cierta en qué forma terminarán impactando la región, sino por ser responsable de los dos fenómenos que hoy en día ponen en riesgo la supervivencia de la civilización occidental y la vida misma en el planeta: el incremento sostenido de los excluidos y el agotamiento de los recursos naturales. En el país más poblado del mundo, la combinación de ambos paradigmas –comunismo real y capitalismo global– está generando simultáneamente los más altos índices de crecimiento económico y la nueva esclavitud. Si cada poblador de India y de China llegara a consumir tan solo la mitad de los recursos naturales y a producir la mitad de la contaminación ambiental que genera un occidental, el planeta explotaría.

B. Repensar el Estado-Nación y las fronteras

La misma globalización ha provocado un intenso cuestionamiento respecto del Estado-Nación como fue concebido desde la revolución francesa hasta finales del siglo XX. La supeditación y subordinación a tratados y convenios internacionales cuestionan el concepto mismo de soberanía; el flujo de capitales, mercancías y mano de obra convierten las fronteras nacionales en obstáculos, mientras que las nuevas dinámicas migratorias evidencian su porosidad, cuestionando el concepto mismo de territorio nacional; la presencia de fuertes núcleos de centroamericanos fuera de los territorios nacionales cuya contribución a la región equivale aproximadamente al 18% del PIB, con enorme influencia política, social y cultural a nivel regional, cuestionan la relación tradicional entre población y territorio; y las nuevas exigencias en cuanto a la legitimidad de los gobiernos –que entre otras cosas deben responder a estos grupos que residen fuera de nuestras fronteras—nos llevan a la conclusión que el paradigma del Estado tal como lo conocimos está superado.

Las nuevas condiciones nacionales, regionales y globales obligan a repensarlo en otros términos.

IV.Nuevos elementos a tomar en cuenta

A. Principales dimensiones de la convivencia global

Dejemos atrás los pesados fardos ideológicos que justificaron la guerra fría, que tanto influyó sobre la historia de la región en la segunda mitad del siglo XX, y fijémonos en las principales dimensiones que determinarán y ya están determinando la convivencia global en este siglo XXI:

• Cada vez hay más habitantes sobre el planeta, cada vez hay menos recursos naturales: hoy se combate por el petróleo, mañana habrán guerras para tener acceso al agua, a tierras no desertificadas, a la biodiversidad.

• Cada vez más pobres entre los ricos, cada vez menos seguridad: en la aldea global privilegiados y excluidos viven codo a codo, se reducen las distancias mientras se profundizan desigualdades que generan inseguridad.

• La inseguridad humana de los excluidos habla el lenguaje de las faltas: falta de oportunidades, de empleo y de ingresos; falta de servicios sociales, sanitarios y educativos.

• Esta inseguridad corresponde y contribuye a generar otra, a la que todos estamos expuestos, la que hemos definido inseguridad ciudadana: criminalidad callejera y pandillismo, criminalidad organizada, terrorismo internacional y terrorismo de los estados.

• En este contexto, los estados democráticos parecen ser cada vez más débiles y estar perdiendo el monopolio en el uso de la fuerza frente al creciente poder de grupos clandestinos de las más diversas inspiraciones: desde el fanatismo religioso a las mafias internacionales.

De tal suerte que cuando preguntamos qué ocurre con los cambios originados por el proceso de Esquipulas, encontramos que dicho proceso es tan solo uno de los factores que han determinado las transformaciones en la región, y tal vez el menos relevante.

B. Los legados del estado contrainsurgente

• Con las transiciones democráticas y procesos de pacificación en la región se inició también un proceso que visibilizó todas las ineficiencias, ineficacias y deficiencias de los estados contrainsurgentes. Además, en la coyuntura de la paz, se abrió la posibilidad a la sociedad civil de criticarlos abiertamente y de incrementar frente al Estado sus demandas y reivindicaciones insatisfechas por tanto tiempo postergadas.

• Se da entonces un fenómeno paradójico: al estado democrático se le cobran las facturas del estado contrainsurgente. El Estado no es capaz de impartir justicia para todos, de combatir la impunidad, ni de garantizar un mínimo de seguridad a la persona y a la propiedad privada, de mejorar la calidad y ampliar la cobertura de los servicios de educación y de salud, de sacar a una porción cada vez mayor de la población de la pobreza, de proporcionar la infraestructura material e institucional mínima que requiere una economía abierta a la competencia internacional, de contener el crecimiento urbano desenfrenado y anárquico, de mantener la moral pública, de evitar su propia bancarrota financiera y la de los sistemas de seguridad y previsión social. No funcionan o se deterioran los servicios de transporte, los hospitales, las escuelas, las aduanas, las cárceles. El narcotráfico y la delincuencia corrompen a la juventud y los funcionarios públicos. El entorno natural y cultural se deteriora aceleradamente. Pareciera que estado y gobierno enfrentan una grave crisis, caracterizada por la pérdida rápida de legitimidad y credibilidad de las instituciones estatales frente a la sociedad civil.

• Se trata pues de Estados incapaces en muchas dimensiones. Una de estas es la relacionada con la violencia. El Estado contrainsurgente que ejercía la fuerza con brutalidad, da pie a un Estado segmentado, infiltrado por fuerzas criminales o “poderes ocultos”, incapaz de hacerles frente. Durante el enfrentamiento armado, la guerrilla disputaba al Estado el control de territorios limitados, lográndolo en muy escasas oportunidades y durante periodos cortos. La población civil residente en estos territorios pagó las consecuencias con un altísimo número de víctimas inocentes producto de la represión. Paradójicamente, el Estado democrático que hoy lo sustituye no logra mantener el control de zonas mucho más vastas en áreas del interior así como en barrios de las principales ciudades, mientras que la población residente, desprotegida, llega a apoyar a las mafias que ejercen el control territorial en sus comunidades y en sus barrios, porque les brindan servicios que el Estado es incapaz de ofrecer.

Nos encontramos pues, frente a un Estado incapaz de coordinar sus acciones, incapaz de darle continuidad a las acciones de sus antecesores y sostenibilidad a las propias y que, por lo tanto, vive al día, incapaz de pensar sus acciones en proyección estratégica y, por lo mismo, totalmente vulnerable a presiones internas y externas.

C. Especifidades del Estado actual

1. Una imagen negativa

Pero, ¿cómo llegamos a decir que estos Estados de hoy son incapaz, cuando han logrado mucho más que los regimenes anterior? Son Estados no militarizados; su conducción es democrática, tanto en la elección de los gobernantes, como en el diálogo y la negociación acerca de políticas públicas y programas; ya no son el instrumento para mantener la exclusión y, en algunos lugares, el apartheid.

Sin embargo nos parecen ineficaces porque, al cambiar sus objetivos, también se modificó la perspectiva desde la cual se evalúan sus capacidades. A los nuevos estados se les pide mucho más. Mientras los anteriores fueron contrainsurgentes con altos niveles de eficacia, los nuevos estados republicanos y democráticos se muestran incapaz de cumplir con dos de los principios fundamentales de todas las Constituciones Políticas de la región: la realización del bien común y la protección de la persona, garantizándole la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral.

2. El problema de la corrupción

Mientras tanto, ¿cuál es el fruto perverso, del déficit de control y transparencia? La corrupción, antes que nada. Los negocios ilícitos a la sombra del estado, el lavado de dinero, el nepotismo, el soborno, las mordidas y las coimas, el uso de los recursos de instituciones del estado para negocios personales, las licitaciones fraudulentas, el tráfico de influencias, el abuso de los bienes estatales, las campañas electorales financiadas con las rentas de empresas públicas, o por la bondad de los carteles del narcotráfico. Y el tráfico y venta de sentencias judiciales, el negociado con las leyes hechas a la medida.

El hecho de que la corrupción prospere es el resultado de una suma de factores que empieza por el déficit en la cultura política. Conforme los criterios más tradicionales se sigue viendo al estado como un inagotable botín, que está allí esperando a quien gane las elecciones, algo que los electores no suelen considerar como el peor de los males. Un pernicioso adagio popular dice “que robe, pero que haga”. Según el Informe del PNUD de 2004 sobre democracia en América Latina , cerca de un 40% está de acuerdo, o muy de acuerdo, en que se puede tolerar cierto grado de corrupción en el gobierno, siempre que ese gobierno solucione los problemas del país.

3. Estados ineficientes

Además de ineficaces, los nuevos Estados son ineficientes: cuestan cada vez más porque la transformación del Estado es un proceso que implica costos crecientes. El fortalecimiento de la presencia de las entidades civiles del Estado en el interior de los países y la desmilitarización de las estructuras públicas han demandado incrementos significativos en el número de funcionarios y en la infraestructura de funcionamiento. La apertura democrática ha resultado en más numerosas y más apremiantes demandas de la ciudadanía organizada a las que el estado tiene que responder. Sin embargo, los ingresos regulares del estado cubren con dificultad los gastos de funcionamiento y la inversión pública. Las noticias que llegan de todo el planeta y el comportamiento de las economías locales sugieren que la situación empeorará en el futuro próximo por lo menos hasta concluir la década.

4. Desfase entre la cultura política y la estructura del Estado

Es posible que una de las explicaciones de esta paradoja radique en el todavía incompleto proceso de transformación de la cultura política de todos: gobernantes y gobernados; gobernantes y opositores. La transformación de la cultura política no puede normarse por decreto. Este tipo de cambios siguen recorridos tortuosos y largos. Mientras la estructura del Estado y la misma concepción de la Nación se han modificado profundamente, la cultura política de la ciudadanía no ha evolucionado con la misma velocidad. Hallazgo banal, pero no por ello inválido.

D. Características de la democracia electoral

La vieja cultura política que subyacía al Estado contrainsurgente –y casi a la totalidad de las otras formas de estado en América Central desde la época colonial– se fundamentaba en el desconocimiento práctico de los valores republicanos. Desconocía los conceptos mismos de libertad, igualdad y solidaridad, y visualizaba al estado como defensor de intereses minoritarios en contra de la sociedad entera, en contra del bien común. Esta cultura en parte ha seguido intacta durante los procesos de paz, hasta el día de hoy. Es por ello que, en la práctica, se entiende a los gobiernos –en lo local y a nivel central– como instrumentos para hacer prevalecer los intereses propios y los afines. Es por eso que las elecciones – ocasión principal de confrontación política - todavía no resultan en la discusión de las estrategias nacionales, sino sirven para definir los nuevos beneficiarios de los negocios del Estado.

De tal suerte que la competencia política tiende a convertirse en una lucha entre bandos, donde la alternancia en el mando significa, cuando mucho, cambio en las clientelas a favor de las cuales se ejerce el poder.

No obstante, los votantes siguen yendo a las urnas. El promedio ponderado de participación electoral en Centroamérica ronda el 70%, contra un 40% o menos en los Estados Unidos. Cada vez más hay ciudadanos de segunda, y de tercera, que votan, es cierto, pero al mismo tiempo quedan cada vez más lejos del gran festín del consumo y de las oportunidades de reparto de la riqueza, que la filosofía de la sociedad de mercado ha venido a amparar. Es lo que algunos llaman “ciudadanía de baja intensidad”.

Y lo que esos votantes esperan de la democracia, en última instancia, es que cierre los abismos, en lugar de ensancharlos. Nunca antes se habían creado fortunas tan ofensivas como hoy, y para peor, son fortunas generadoras de pobreza, una paradoja cruel como no puede haber otra. Fortunas amasadas también por viejos revolucionarios de izquierda, que han comprado muy barato el sueño del dinero fácil, que crece en los árboles de la corrupción, de los que en Centroamérica tenemos bosques enteros.

En estados menos frágiles hay mecanismos que logran encausar el ejercicio del poder hacia el bien común, impidiendo que los favores sean excesivos. Son mecanismos que se basan en tradiciones republicanas y democráticas antiguas, que prevén que las elecciones se pueden perder y que garantizan mínimos niveles de salvaguarda en la gestión de la res publica, que es bien de todos – ganadores y perdedores. En nuestros países en cambio, estos mecanismos institucionales son jóvenes y aún débiles, como también son débiles los instrumentos de la democracia electoral – los partidos políticos – y de la democracia participativa – las organizaciones sociales.

V. Conclusiones sobre las consecuencias de Esquipulas

• Aún con estas paradojas y debilidades señaladas, el juicio de síntesis sobre los procesos de paz y democratización desatados por Esquipulas, es un juicio claramente positivo. No sería justo desconocer los inmensos cambios que se han logrado, ocultándolos bajo las dificultades que también están a la vista. Estos veinte años serán recordados como la salida de la oscuridad, del silencio, del terror. Se ha logrado dejar atrás situaciones premodernas y semi-feudales, lanzando a nuestros países hacia nuevos escenarios donde pueden encararse los desafíos de la aldea global con mejores posibilidades de éxito. En todos los países de la región, la mayoría de las leyes aprobadas en estos 20 años están relacionadas con la construcción de mecanismos de contrapeso y participación, orientados al bien común y a la protección de los derechos de todos. El recurso al diálogo, continuo en estos años, ha logrado superar antiguas desconfianzas, aunque el ritmo de superación sea más lento que la construcción institucional.

• Es una cuenta positiva, pero para defenderla, hay que ponerla en cuestión. No podemos dar por garantizado que no habrá retrocesos. Que las instituciones no sean manipuladas, ni malversadas, ni sujetas a las voluntades autoritarias, ni a la corrupción, ni a las influencias del narcotráfico, o lo que es peor, a una mezcla maligna de todo eso. Vivimos hoy en Centroamérica sistemas democráticos que no bastaría llamar imperfectos. Son más bien deficitarios, porque lo que más nos frustra son sus carencias. Y la más visible de esas carencias es la de la fortaleza institucional, que es la que da la mejor medida de la democracia, porque impide que el poder sea todo lo abusivo que por propia tendencia pretende ser.

• El mayor peligro que corremos no es ignorar, ni despreciar, las bondades de la democracia, sino creer que la democracia no es asunto nuestro, sino de aquellos a quienes, cada vez con mayor desconfianza, llamamos “los políticos”, como casta aparte, y les dejamos esa herramienta colosal, que sólo sirve si está en manos de todos.

• La práctica de ciudadanía que precisamos, para tener democracias durables y transparentes, no será nunca fabricada por el poder. Por ninguna clase de poder. Es una construcción que se hace desde la llanura, mediante los instrumentos en manos de lo que hoy llamamos la sociedad civil, un concepto no muy de mi gusto personal, cuando deberíamos decir mejor, y simplemente, los ciudadanos. Y Tampoco se trata, cuando decimos sociedad civil, de un conjunto de organizaciones no gubernamentales. Es a los ciudadanos y ciudadanas a los que toca hacer cuentas de lo que falta y de lo que sobra en cuanto a la democracia, de sus virtudes y carencias, de sus fortaleces y debilidades. Y de sus posibilidades.

• La agenda del futuro no es más que una complicación de la agenda actual. Estos estados renovados, más modernos pero débiles, que aún no logran garantizar la seguridad de sus ciudadanos, estarán bajo los embates cada vez mayores de fenómenos que pondrán más en riesgo la seguridad humana, ciudadana y ambiental.

VI. Desafíos para seguir mejorando la región

Para hacer frente a estos desafíos, las transformaciones de los Estados y de la cultura política tendrían que seguir adelante en forma sostenida. Deberían mejorar sus capacidades operativas e institucionales, para garantizar mejor eficiencia y mayor calidad del gasto público. Deberían mejorar sus capacidades de transparencia y cuentadancia. Deberían mejorar su capacidad de planificación para disminuir la vulnerabilidad de la población ante fenómenos naturales extremos que, por el estado del planeta, serán cada vez más frecuentes y violentos. Deberían mejorar su capacidad de recaudación, no limitándose a impuestos escasamente progresivos, sino incorporando de manera creciente el cobro por servicios ambientales y por el uso y deterioro de recursos e infraestructuras públicas. Deberían mejorar la concertación entre gobierno y sociedad civil, por ejemplo en el campo de la seguridad ciudadana.

Parece difícil que a retos transnacionales y globales se pueda responder eficazmente con sólo las fuerzas individuales de cada país de la región. Está visto que hoy más que nunca, en un mundo como el que vivimos, las pequeñas parcelas que componen la región centroamericana cada vez son menos viables por sí solas, incapaces de resistir los cada vez más creciente embates globales, en cuanto a mercados y tecnología.

En el horizonte global que ofrece el arranque de este siglo, Centroamérica es un territorio articulado, unido por su historia y posición geográfica; por sus recursos naturales y biodiversidad que, pese al dramático ritmo de las pérdidas, sigue representando una riqueza enorme; por el tránsito de personas y mercaderías, legales e ilegales; por ser exportador de fuerza de trabajo, importador de remesas, tierra de maras. Por estas y por muchas otras razones, las soluciones a los problemas nacionales solo pueden encontrarse en la dimensión regional. Un nuevo Belice, una nueva Costa Rica, un nuevo El Salvador, una nueva Guatemala, un nuevo Honduras, una nueva Nicaragua y una nueva Panamá sólo son posibles en la medida en que se realice la nueva Centroamérica. La primera vez que se oyó la oración “tenemos caminos centroamericanos para la paz y el desarrollo” sucedieron cosas increíbles y de enorme beneficio en y para la región.

Muchas gracias. »