Les institutions de l’Union européenne dans la politique de coopération au développement

En 1957, la France, l’Allemagne, l’Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg signent le traité de Rome établissant la Communauté économique européenne, conçue en vue de créer une union douanière entre les Six et de définir une série de politiques communes déterminées et gérées par les institutions instaurées par ce traité. La politique européenne de coopération au développement est née avec la Communauté européenne en 1957. Les traités ont changé, les adhésions des Etats se sont succédées et la politique de coopération s’est développée en faveur des Etats dans le besoin. Toutefois, le soutien de l’Union européenne au développement a été « pensé autour de l’idée de coopération qui exclut toute idée de hiérarchie telle qu’elle existait dans le lien colonial ou même dans le lien de tutelle » (1).

La politique de coopération au développement de l’Union européenne est le résultat conjugué de procédures législatives et budgétaires complexes ainsi que d’accords internationaux. Quand l’aide passe par la voie communautaire, les Etats membres conservent un rôle décisif comme législateurs au sein du Conseil ou comme contrôleurs de l’action de la Commission participant au Comité de gestion et aux procédures de coordination. Les principaux acteurs de cette politique sont la Commission, le Conseil des ministres et le Parlement européen. S’y ajoutent les compétences de contrôle du Médiateur européen et de la Cour des comptes. La BEI (Banque Européenne d’Investissement) est aussi un acteur de la coopération communautaire au développement.

I. La Commission européenne : organe principal de la politique de coopération au développement

La Commission a été pensée à l’origine de la construction communautaire comme le moteur de l’intégration. On souhaitait en effet doter le projet européen d’une institution qui soit garante de l’intérêt général et qui par ses propositions puisse favoriser l’adoption d’avancées qui auraient été plus difficiles dans le cadre d’institutions intergouvernementales. L’existence de la Commission est ainsi l’une des singularités les plus remarquables des institutions européennes. Le président de la Commission est élu tous les cinq ans par consensus entre les chefs d’Etat ou de gouvernement des 25 et est chargé de la répartition des compétences entre les membres de la Commission. La Commission est organisée en directions générales, chacune étant responsable d’un domaine d’activité concret, qu’il s’agisse de la concurrence, de la coopération ou de l’environnement, au même titre qu’un ministère d’Etat.

En effet, la Commission européenne exécute les décisions politiques de l’Union européenne, gère directement une partie du budget communautaire, notamment le volet relatif à l’aide extérieure, et jouit du droit d’initiative législative. Elle se compose de 25 membres ou « commissaires » , un pour chaque Etat membre, qui s’engagent à agir de manière totalement indépendante de leur pays d’origine.

Il est intéressant de rappeler que la Commission a été créée pour représenter l’intérêt européen commun à tous les Etats membres de l’Union. Afin qu’elle puisse jouer son rôle de gardienne des traités (2) et de défenseur de l’intérêt général, la Commission s’est vue accorder un droit d’initiative dans le processus législatif, consistant à proposer des actes législatifs qui sont soumis au Parlement européen et au Conseil pour adoption. C’est aussi elle qui veille au respect de la législation communautaire en vigueur (directives et règlements) par les Etats membres. En cas de non-respect par l’un des Etats membres, la Commission peut également imposer de lourdes sanctions économiques.

Toutefois, la Commission est également chargée de la mise en oeuvre des politiques communes (telle que la politique de coopération au développement) et de la gestion du budget et des programmes de l’Union européenne. Elle a un rôle spécifique en ce qui concerne l’orientation et la mise en oeuvre de cette politique de coopération. La Commission est présente et active dans le monde entier avec une politique commerciale commune, un dialogue politique et des programmes de coopération qui couvrent la quasi-totalité des pays et régions en développement. Elle est soutenue par un vaste réseau de délégations à l’étranger. La Commission est donc chargée d’élaborer toutes les propositions de coopération (3) et de veiller à leur exécution, après qu’elles aient été approuvées par le Conseil et le Parlement. Elle jouie d’un mandat considérablement plus large qu’une agence de développement et joue un rôle moteur pour promouvoir les approches européennes en matière de développement.

II. Le Conseil des ministres : organe législatif de l’Union européenne

Il regroupe les ministres des gouvernements de chacun des Etats membres de l’Union européenne. Il se réunit sur une base sectorielle (agriculture, économie et finances, relations extérieures, entre autres) et chaque Etat membre est représenté par le ministre du portefeuille concerné. Le Conseil des ministres a des compétences législatives, exécutives et budgétaires qui touchent les trois piliers (4). Le Conseil est aidé par le Comité des représentants permanents (COREPER), qui comprend les ambassadeurs représentants permanents ou les représentants permanents adjoints des Etats membres. Le COREPER prépare généralement l’ordre du jour du Conseil et négocie les sujets mineurs.

Les affaires courantes du Conseil se composent de diverses réunions sectorielles des représentants des Etats membres au sein du COREPER, qui dans le domaine de la coopération, contrôle l’exécution du budget par la Commission. Les Etats membres sont également représentés par les membres des divers comités de gestion et de suivi de tous les programmes géographiques d’aide extérieure, chargés d’approuver les propositions spécifiques de financement de programmes et de projets individuels présentés par la Commission.

III. Le Parlement européen : corps parlementaire de l’Union européenne

Le Parlement est élu au suffrage universel direct par les citoyens de l’Union tous les cinq ans depuis 1979 et a vu ses pouvoirs effectifs s’accroître avec les traités successifs. Il se compose de 732 eurodéputés élus dans chacun des 25 Etats membres, rassemblés en groupes politiques et non nationaux. Avec le Conseil des ministres, il compose la branche législative des institutions européennes.

Le Parlement ne peut pas proposer de lois (règlements et directives) mais il peut déposer des amendements et user de son droit de veto dans certains domaines. Il contrôle l’activité des institutions européennes. Ainsi, le Conseil des ministres lui rend régulièrement compte de son activité.

Toutefois, le Parlement est encore loin d’assumer les traditionnelles fonctions législatives des parlements nationaux, dans la mesure où c’est le Conseil qui est investi de ce pouvoir. En tout état de cause et malgré la longue liste de domaines dans lesquels la procédure de codécision lui confère un rôle colégislatif conjointement au Conseil, le principal pouvoir du Parlement européen réside dans sa capacité finale à approuver ou à bloquer le budget annuel de l’Union européenne (5) et à faire valoir son avis par le biais d’amendements aux propositions de la Commission et aux positions des Etats membres.

Enfin, dans le cadre de la politique de coopération au développement, le Parlement a la capacité d’envoyer des missions dans des pays tiers en vue de recueillir des informations sur la situation politique interne en cas de conflit, et sa collaboration avec la Commission dans la conduite de missions d’observation électorale.

Notes

(1) : Avret-Finck Josiane (sous la direction de), L’Union européenne, carrefour de coopérations, LGDJ, Paris, 2002, p. 372.
(2) : Article 211 du TCE, la Commission « veille à l’application des dispositions [des traités] ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de [ceux-ci] » .
(3) : Elle élabore les règlements de base pour chaque région ou pour chaque thème spécifique.
(4) : Les trois piliers de l’Union européenne sont: les Communautés européennes, la politique étrangère et de sécurité commune et la coopération judiciaire et policière en matière pénale.
(5) : Le budget de l’Union européenne est d’environ cent milliards d’euros.