Comment consolider la doctrine du Comité selon laquelle il n’est demandé aux Etats que de faire montre d’efforts « raisonnables » et proportionnels aux ressources dont ils disposent ?

Certains redoutent que le Comité recevant des communications ne soit tenté d’exercer une sorte de justice symbolique excessive visant à imposer des standards internationaux.

L’opinion s’est fait jour qu’à travers l’examen de cas concrets et sûrement complexes, ce Comité ne pourrait qu’être conduit à confirmer l’idée selon laquelle les droits économiques, sociaux et culturels s’exercent dans des contextes qui les prédéterminent, se heurtant éventuellement à d’autres droits, par exemple le droit de propriété versus le droit au logement entre lesquels des arbitrages équilibrés devront être faits.

Mais c’est avant tout la volonté réelle des États qui devrait être au cœur des examens faits par l’organe en charge de l’examen des communications.

La bonne foi des États comme critère principal d’appréciation

Beaucoup d’États dont les populations sont très vulnérables sont aussi le théâtre de conflits et de catastrophes naturelles. Les ressources budgétaires sont également souvent insuffisantes pour faire face au besoin de politiques publiques dans la santé, l’éducation, l’urbanisme, les transports, etc.

Une appréciation fonction des renseignements fournis pas les Etats

Peu de raisons permettent d’imaginer que le Comité quitte la vision qui a été la sienne jusqu’ici lorsqu’il examinait les rapports périodiques des États, où crédit était a priori accordé aux États d’une juste appréciation de la meilleure allocation possible des ressources budgétaires dont ils disposent entre les fonctions régaliennes, comme la défense et la sécurité, et celles consacrées aux politiques sociales et éducatives réalisant les droits économiques, sociaux et culturels. « Le contrôle, par les experts du Comité, de l’application du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, se fait à partir des renseignements dont ceux statistiques fournis et défendus par les États. Ces renseignements permettent de vérifier les efforts de l’Etat relativement à la mise en œuvre des droits substantiels du Pacte. Nombreux sont les rapports qui constatent des efforts positifs et qui reconnaissent les difficultés légitimes que certains Etats rencontrent dans la mise en œuvre du Pacte. » (Didier Agbodjan)

Une appréciation objective fonction des ressources disponibles

De plus, « la mise en œuvre des droits (du) Pacte est clairement liée à l’établissement d’un calendrier fonction lui même des ressources disponibles. Avant de constater une violation d’un droit garanti par le Pacte, le Comité devrait s’efforcer de distinguer […], les cas dans lesquels c’est le manque de volonté ou la négligence d’un État de respecter, protéger, ou mettre en œuvre un droit garanti par le Pacte qui se trouve à l’origine de la communication individuelle et, les cas dans lesquels l’État se trouve objectivement dans l’incapacité de mettre en œuvre les droits garantis par le Pacte.[ …] Un même État devrait être totalement disculpé, lorsqu’il invoquerait comme incapacité objective à s’acquitter des obligations engendrées par le Pacte, la pénurie de ressources s’il apportait la démonstration qu’il n’a négligé aucun effort pour utiliser toutes les ressources dont il dispose en vue de respecter ses obligations. Le Comité devrait bien entendu accorder aux États une marge d’appréciation relativement importante, sans pour autant que celle-ci ne soit illimitée. L’État devrait apporter la preuve qu’il a, de bonne foi, fait tous les efforts raisonnables que l’on était en droit d’attendre de lui. (Giorgio Malinverni)

Une appréciation qui tient compte de l’éventuelle existence de circonstances exceptionnelles

En outre, « bien qu’un État ne puisse se contenter de tirer argument sur un plan général d’un manque de ressources ou d’une insuffisance de développement pour justifier que le contenu essentiel du droit ne soit pas garanti, il doit lui demeurer possible de faire valoir que des circonstances échappant à son contrôle (telles, par exemple, qu’une catastrophe naturelle ou un conflit armé, combiné au refus de l’assistance ou de la coopération internationale d’autres États) ont fait obstacle à ce qu’il puisse respecter même ce niveau minimum d’obligation.

L’on peut relever d’ailleurs que, dans l’Observation générale n°15 relative au droit à l’eau, l’énumération des obligations fondamentales attachées au contenu essentiel de ce droit (1) ne paraît pas faire obstacle à ce que les États en développement, notamment, puissent mettre en avant l’insuffisance de la coopération internationale dont ils bénéficient afin de pallier au manque de ressources pour justifier que ce contenu essentiel ne soit pas pleinement garanti. Le Comité souligne en effet “qu’il incombe tout particulièrement aux États parties et aux autres intervenants en mesure d’apporter leur concours de fournir l’assistance et la coopération internationales – notamment sur les plans économique et technique – nécessaires pour permettre aux pays en développement d’honorer les obligations fondamentales”.

Ainsi le défaut de l’État de respecter les obligations dites fondamentales découlant du Pacte ne rend-il pas caduque la distinction entre l’incapacité d’agir de l’État et son manque de volonté (2). Bien que l’État ne pourra justifier par le manque de ressources le manquement à certaines obligations de nature procédurale, notamment celles de surveiller le degré de réalisation et de non réalisation des droits du Pacte et de mettre sur pied des stratégies visant à leur réalisation effective (3), l’on ne peut a priori exclure que l’État soit confronté à une situation de force majeure, au sens de l’article 23 des Articles de la Commission du droit international sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite (4), qui l’empêche de respecter intégralement le contenu essentiel de chaque droit. » (Olivier de Schutter)

Les Etats doivent faire preuve de bonne foi dans la mise en oeuvre des obligations inhérentes à la ratification du Pacte

C’est pourquoi « la ratification du Pacte implique que les États parties mettent leurs législations nationales en conformité avec le Pacte, prennent les mesures immédiates pour la mise en œuvre du noyau dur d’obligations et la réalisation progressive des droits économiques, sociaux et culturels en développant des programmes à court, moyen et long terme au maximum de leurs ressources disponibles, y compris par la coopération et l’assistance internationale. » (Virginia Bras Gomes)

« Malgré la portée globale et maximaliste de mise en œuvre consacrée à l’article 2 du Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels, les États parties, ne sont tenus devant le Comité que de justifier de leurs politiques souveraines de mise en œuvre relativement à des paramètres contextuels tant internes qu’internationaux. Suivant les principes d’obligation conventionnelle et d’obligation de coopérer de bonne foi avec les mécanismes conventionnels de contrôle, les États parties doivent, de façon concrète, démontrer une mise en œuvre par tous moyens :

- Normes législatives consacrant ces droits et des mécanismes disponibles de recours dans l’ordre interne ;
- Retrait des politiques, lois ou décisions violant les droits économiques, sociaux et culturels ou constituant des ingérences inadmissibles dans leur exercice ;
- Principes d’autodétermination, de non-discrimination, d’égalité entre hommes et femmes ;
- Contenu minimal essentiel des droits économiques sociaux et culturels indispensables à la dignité humaine, à charge de progressivité si les moyens disponibles le permettent. (Didier Agbodjan)

Une appréciation pragmatique des situations

Une appréciation fonction des capacités réelles des Etats

« Le pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels prévoit en outre les conditions de l’examen des situations dans la mesure où il subordonne en quelques sortes la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels aux capacités réelles des États. En effet l’alinéa 1 de l’article 2 dispose que « chacun des États parties au présent Pacte s’engage à agir, tant par son effort que par l’assistance et la coopération internationale, notamment sur les plans économique et technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d’assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l’adoption de mesures législatives ». L’alinéa 3 du même article […] précise que « les pays en voie de développement, compte dûment tenu des droits de l’Homme et de leur économie nationale, peuvent déterminer dans quelle mesure ils garantiront les droits économiques reconnus dans le présent Pacte à des non ressortissants », (Vincent Zakane) et ce qui est dit pour les non-ressortisssants est, dans des mesures à définir, extensible à tous les autres.

Une marge d’interprétation restreinte par des critères de plus en plus précis

Il faut également garder à l’esprit que la notion de « raisonnable » permet de restreindre la marge d’interprétation du Comité. (Espejo Yaksic)

« Des renseignements précis et des enquêtes spécifiques corroborés par les éléments généraux contenus dans les Rapports étatiques permettront de mesurer la responsabilité ou non des Etats. C’est aussi pour cette raison qu’un mécanisme universel quasi juridictionnel aura pour bénéfice de constituer, par construction prétorienne, des critères de plus en plus précis d’interprétation des droits du Pacte. » (Didier Agbodjan)

De plus, l’octroi de réparations à un niveau international sera un indicateur du besoin d’assurer des compensations effectives aux niveaux nationaux où ils ne sont pas mis en œuvre. (Virginia Bras Gomes)

Notes :

1. Il s’agit de l’obligation “d’assurer l’accès à la quantité d’eau essentielle, suffisante et salubre pour les usages personnels et domestiques, afin de prévenir les maladies; de garantir le droit d’accès à l’eau, aux installations et aux services sans discrimination, notamment pour les groupes vulnérables ou marginalisés; d’assurer l’accès physique à des installations et services qui fournissent régulièrement une eau salubre en quantité suffisante; qui comportent un nombre suffisant de points d’eau pour éviter des attentes excessives; et qui soient à distance raisonnable du foyer; de veiller à ce que la sécurité des personnes qui ont physiquement accès à l’eau ne soit pas menacée; d’assurer une répartition équitable de tous les équipements et services disponibles; d’adopter et de mettre en œuvre, au niveau national, une stratégie et un plan d’action visant l’ensemble de la population (…); de contrôler dans quelle mesure le droit à l’eau est réalisé ou ne l’est pas; d’adopter des programmes d’approvisionnement en eau relativement peu coûteux visant à protéger les groupes vulnérables et marginalisés; de prendre des mesures pour prévenir, traiter et combattre les maladies d’origine hydrique, en particulier en assurant l’accès à un assainissement adéquat” (Observation générale n°15 : Le droit à l’eau (art. 11 et 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels), adoptée lors de la vingt-neuvième session (2002) (doc. ONU E/C.12/2002/11, 20 janvier 2003), § 37).

2. Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale n°12 : Le droit à une nourriture suffisante (article 11 du Pacte), adoptée à la vingtième session (1999) (doc. ONU E/C.12/1999/5), § 17 (“Pour déterminer quelles actions ou omissions constituent une violation du droit à l’alimentation, il est important de distinguer si l’État partie est dans l’incapacité de se conformer à cette obligation ou n’est pas enclin à le faire”).

3. Voy. Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale n°3 : La nature des obligations des Etats parties (art. 2, §. 1 du Pacte), adoptée à la cinquième session (1990) (doc. ONU E/1991/23), au § 11 (“même s’il est démontré que les ressources disponibles sont insuffisantes, l’obligation demeure, pour un État partie, de s’efforcer d’assurer la jouissance la plus large possible des droits pertinents dans les circonstances qui lui sont propres. En outre, le manque de ressources n’élimine nullement l’obligation de contrôler l’ampleur de la réalisation, et plus encore de la non-réalisation, des droits économiques, sociaux et culturels, et d’élaborer des stratégies et des programmes visant à promouvoir ces droits”).

4. Doc. ONU A/56/10 (2001). L’Assemblée générale des Nations Unies a pris acte du Projet d’Articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite : AGNU, Rés. 56/83 (2001). L’article 23 § 1 dit que “L’illicéité du fait d’un État non conforme à une obligation internationale de cet État est exclue si ce fait est dû à la force majeure, consistant en la survenance d’une force irrésistible ou d’un événement extérieur imprévu qui échappe au contrôle de l’État et fait qu’il est matériellement impossible, étant donné les circonstances, d’exécuter l’obligation”. Le cas de force majeure s’entend de l’impossibilité matérielle absolue pour des circonstances indépendantes de la volonté de l’État ; une simple difficulté à respecter son obligation internationale ne dispense pas l’État de son obligation.