Comment articuler un mécanisme international recevant des communications individuelles ou collectives après épuisement des voies de recours nationales avec un échelon intermédiaire régional ?

L’Europe, l’Amérique et l’Afrique se sont dotées de mécanismes régionaux recevant, sous des conditions plus ou moins restrictives, des communications de requérants individuels ou collectifs à propos de droits économiques, sociaux et culturels.

Faut-il considérer que le principe de l’épuisement préalable des voies de recours de niveau inférieur avant saisine d’une instance universelle doit les englober ?

Cette question a été posée par plusieurs représentants d’Etats et de ces institutions régionales qui se sont interrogés à ce sujet sur :

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  • D’une part (effet négatif) les risques de rallongement des procédures et d’incohérence que cette étape régionale pourrait entraîner ;

  • D’autre part (effet positif) l’effet de filtre et d’enrichissement qu’elle pourrait susciter.

Il a été tout d’abord rappelé, au plan des principes, que « dans une perspective communautaire internationale, la Charte des Nations Unies laisse place à une régionalisation pouvant faire œuvre de médiation à proximité. En effet, à l’article 52, il est affirmé qu’ « aucune disposition de la présente Charte ne s’oppose à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies ». (Didier Agbodjan)

Il a été reconnu d’autre part que l’articulation entre différents échelons géographiques pouvait surmonter les risques et devrait produire des effets positifs intéressants.

L’existence de mécanismes régionaux comme mode d’enrichissement mutuel des jurisprudences et filtre

• Des mécanismes régionaux, facteurs d’harmonisation des droits

Les mécanismes régionaux qui ont été mis en place produisent une jurisprudence qui tient compte des contraintes géographique, culturelles etc. pesant sur les Etats lorsqu’ils mettent en œuvre des politiques des droits. Ces Cours et Commissions participent donc à une utile harmonisation des droits au niveau d’espaces politiques et socio-économiques pertinents, où des distorsions entre niveaux de protection peuvent être flagrantes. A titre d’exemple, la Cour Suprême du Ghana considère que les droits économiques, sociaux et culturels contenus dans la constitution, sauf stipulation contraire, ont force de loi alors que celle de Zambie prévoit qu’aucun droits économiques, sociaux et culturels n’a force de loi et ne saurait être invocable devant aucune cour. (Michelo Hansungule)

• Des mécanismes régionaux favorables à la mise en oeuvre des DESC

Concernant l’appréciation des politiques sectorielles menées dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels, les mécanismes régionaux favorisent aussi des comparaisons entre « bonnes pratiques », signalant à cette occasion les plus efficaces, ce qui ne peut que contribuer à une meilleure garantie et mise en œuvre des droits économiques, sociaux et culturels.

• Des mécanismes régionaux aux compétences applicables à l’ensemble des DESC

Les mécanismes régionaux sont d’autre part pris dans une émulation mutuelle qui favorise l’élargissement progressif de leurs compétences à l’ensemble des droits économiques, sociaux et culturels. Ceci est d’autant plus utile que la consécration universelle de certains droits économiques, sociaux et culturels ne trouve pas d’écho dans certains systèmes régionaux. « C’est ainsi que la Charte africaine des droits de l’Homme et des Peuples, par exemple, qui consacre l’indivisibilité des droits de la personne et des peuples ne reconnaît pas un droit spécifique à la sécurité sociale. C’est aussi, d’un autre point de vue, le cas du système de la Charte sociale européenne qui ne concède pas encore des possibilités de plaintes individuelles, même si on peut constater très positivement que dans certaines affaires, les juges de la Cour européenne, par une dynamique interprétative originale, sauvegardent les droits sociaux qui ne sont pas directement garantis. » (Didier Agbodjan)

• La nécessaire création d’un mécanisme général international

Pour ces raisons, l’examen des communications à un échelon régional en préalable au niveau universel apparaît pertinent. Le Protocole aiderait par exemple la Commission africaine des droits de l’Homme et des Peuples à préciser le droit africain et son propre travail d’interprétation. (Paul-Gérard Pougoué)

Toutefois, la création d’un mécanisme général international apparaît nécessaire pour corriger les différences d’interprétation qui se font jour d’une région géographique à l’autre et seraient susceptibles, à terme, de remettre en cause le principe de l’universalité des droits économiques, sociaux et culturels. Concernant le droit à une sécurité sociale, par exemple, on peut espérer qu’un arbitrage universel à partir de cas concrets contribuera à préciser, au moins de façon prétorienne, l’état du droit sur certains aspects particuliers de la protection sociale. (Didier Agbodjan)

L’arbitrage universel renforce la continuité entre les niveaux onusien et régional dans un enrichissement mutuel, ce qui permet de construire une culture universelle des droits. La règle de l’épuisement des voies de recours internes devrait être interprétée de façon à ne permettre le recours au niveau universel qu’après avoir utilisé les mécanismes régionaux disponibles, sauf s’ils ne sont pas accessibles en raison de conditions d’ouverture limitées par rapport aux provisions universelles. » (Didier Agbodjan)

Elle favorise en outre (voir plus loin) la réduction du nombre de communications susceptibles d’être recevables au titre de la procédure universelle et réduit le risque que celle-ci soit engorgée.

Un mécanisme d’articulation qui peut résoudre les différents problèmes techniques qui le menacent

• Le premier problème à surmonter est celui de l’identification de l’existence de procédures concurrentes déjà engagées au niveau régional.

Mettre en place des systèmes d’échange d’information est la solution.

• Le second problème est celui du risque d’un excessif allongement de la durée totale des recours préjudiciable aux victimes :

  • Elles peuvent irrémédiablement être affectées par les injustices subies si la réparation intervient trop tard (par exemple dans le domaine de la santé) ;

  • La possibilité d’une réparation peut devenir impossible (après par exemple la construction d’une infrastructure sur l’ancien habitat ou terrain agricole dont on a été spolié, l’ancien village englouti, etc.).

Une disposition du projet de Protocole facultatif proposé par le Comité en 1997 pourrait être reprise qui prévoyait que le cas pourrait cependant être examiné lorsque la procédure internationale d’enquête ou de règlement apparaîtrait anormalement longue. Cet examen devrait, naturellement, intégrer une réflexion sur le caractère éventuellement urgent, du point de vue de la victime, de la saisine.

Une idée différente, susceptible de régler radicalement le problème a été suggérée également : « Il ne serait pas souhaitable que le Comité des droits économiques, sociaux et culturels apparaisse comme une instance d’appel de décisions prises, par exemple, par des juridictions ou autres instances régionales ayant la compétence de recevoir des réclamations individuelles sur la base de dispositions rédigées de manière semblable aux dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Il serait plus opportun, aussi bien pour des raisons d’économie de procédure que pour assurer une meilleure sécurité juridique et limiter le risque de contradictions entre les positions adoptées sur des mêmes questions juridiques par différentes instances internationales, que l’individu, là où il a la possibilité de présenter une réclamation devant différentes instances, soit tenu de faire un choix qui l’engage de manière définitive. Sur les points où des divergences d’interprétation pourront subsister qui ne s’expliquent pas uniquement par les différences de formulation entre les textes qu’elles ont à appliquer, il reviendra aux instances concernées de parvenir progressivement à une position harmonisée, selon un processus de constitution d’un “jus commune” dans le droit international des droits de l’Homme par le dialogue entre juridictions, qui est d’ailleurs, déjà, largement entamé. » (Olivier de Schutter)