L’efficacité des programmes et projets de l’Union européenne menés en Amérique latine

La contribution de l’Europe à la solidarité internationale et à la lutte contre la pauvreté s’appuie sur des valeurs politiques importantes qui fondent la Communauté européenne et soutiennent les régimes des Etats membres. Dans sa politique de développement, l’Union européenne fait de l’intégration régionale un passage nécessaire à l’insertion des pays en développement dans l’économie mondiale. L’Union cherche particulièrement à promouvoir dans le monde son propre modèle d’intégration régionale.

I. Le partenariat Union européenne / Amérique latine : Des programmes thématiques régionaux aux résultats satisfaisants

La Commission européenne a commencé l’élaboration de programmes régionaux pour l’Amérique latine en 1993, avec l’adoption du premier d’entre eux, AL-Invest. Ce sont des programmes particulièrement actifs dans la région et visent à compléter le financement exécuté au niveau national ou sous-régional. Sont éligibles à ces programmes les entités, institutions ou entreprises de tous les pays de l’Union européenne et d’Amérique latine, en fonction de leurs champs d’activités, autrement dit les programmes régionaux sont géographiquement horizontaux pour les deux régions.

Ces dernières années, « l’Union européenne a créé et développé une série de programmes dans des secteurs différents auxquels participent, de manière significative, les organisations représentatives de la société civile latino-américaine et européenne ». Les programmes sont les suivants :

• Dans le secteur de l’éducation supérieure et de la recherche :

  • Le programme Alban : programme de bourses d’études lancé en 2002 qui devrait durer jusqu’en 2010 et bénéficier d’un budget total de 113,5 millions d’euro.

  • Le programme ALFA qui cherche à promouvoir la coopération entre les institutions d’enseignement supérieur des deux régions. Ce programme a permis la mise en place d’un réseau d’institutions d’enseignement supérieur au sein de l’Union européenne et en Amérique latine, auquel participent la plupart des universités des deux régions ; l’Union européenne finance ces projets à hauteur de 42 millions d’euro.

  • OREAL (Observatorio de las Relaciones UE-AL) cherche à identifier et développer toutes les possibilités de partenariat entre les deux régions. Il a pour objectif de contribuer à la réflexion sur les défis communs que les deux régions sont appelées à relever ensemble et sur les enjeux de leur relation.

• Dans le secteur de la coopération économique :

  • Le programme AL-Invest visant à inciter les PME européennes à investir dans la modernisation technologique et de gestion des entreprises latino-américaines qui le désirent. Les résultats sont très positifs puisque plus de 30 000 entreprises ont participé à ce programme, réalisant plus de 200 millions d’euro d’accords d’investissements et commerciaux.

• Dans le secteur de la société de l’information :

  • Le programme @lis vise à réduire la fracture numérique en promouvant l’utilisation des technologies de l’information et de la communication. Quelques 212 organisations des deux régions y participent déjà. Son budget (2001-2006) est de 85 millions d’euro, dont 75 % correspondent à la participation financière de l’Union européenne.

• Dans le secteur de l’énergie :

  • Le programme ALLURE vise à encourager une utilisation optimale et plus rationnelle de l’énergie des acteurs (publics, mixtes et privés) des systèmes énergétiques de l’Union européenne et de l’Amérique latine.

• Dans le secteur du développement urbain :

  • Le programme URB-AL cherche à établir des liens directs et solides entre villes européennes et latino-américaines. Après presque 10 ans de fonctionnement, ce programme réunit plus de 12 000 collectivités locales d’Amérique latine et de l’Union européenne. Lors de sa deuxième phase (2001-2006), de nouveaux thèmes y ont été ajoutés tels que le financement local et le budget participatif, la lutte contre la pauvreté urbaine, l’encouragement de la participation des femmes aux instances décisionnelles locales et la sécurité citoyenne.

• Dans le domaine de la cohésion sociale :

  • EUROsociAL doit contribuer à la réduction des inégalités sociales dans la région et promouvoir la cohésion sociale. Malgré une mise en place compliquée et un démarrage assez long, ce programme semble se révéler aujourd’hui tout à fait intéressant et enrichissant pour les deux régions. Actuellement, 103 organisations de l’Union européenne et 109 d’Amérique latine participent à ces projets.

On peut tirer un bilan plutôt positif du fonctionnement des programmes thématiques régionaux, malgré quelques problèmes de fonctionnement du fait de l’importance et de la complexité de ces programmes.

II. De nombreux programmes-pays mis en oeuvre par les délégations de la Commission

Mis à part les programmes thématiques régionaux, la Commission européenne met en place des actions bilatérales (Union européenne – Etat en question) dans différents domaines. Depuis la réforme de la gestion de l’aide au développement, ce sont les délégations de la Commission qui s’occupent de penser et de mettre en oeuvre ces actions dans leur Etat de prédilection. Le transfert de l’organisation des actions aux délégations de la Commission permet à l’Union européenne d’avoir une meilleure vision de la mise en place et du déroulement des projets ; une visibilité qui semble totalement impossible depuis Bruxelles. Le fait aussi que les projets soient gérés à ce niveau (et plus totalement en Europe) permet aux autorités nationales des pays concernés de prendre part aux projets de façon plus importante, de mieux se les approprier et donc de faire un usage optimal de l’aide au développement de l’Union européenne qu’ils reçoivent; les résultats et les suites apportées aux projets s’en ressentent. Mais bien que le processus de déconcentration ait presque été bouclé en 2004, ce n’est qu’à moyen terme qu’on en ressentira le plein effet.

Les crédits affectés à l’Amérique latine ont constamment augmenté au cours de la période 1999-2003. Les engagements sont passés de « 208 millions d’euro en 1999 à 329 millions d’euro en 2003 ». De plus, conformément aux politiques de l’Union européenne dans la région, « les fonds alloués au secteur social en Amérique latine n’ont cessé d’augmenter depuis 2002, pour atteindre en 2004, 60% du total des fonds engagés ». Il est impossible de détailler l’ensemble des projets menés dans chaque pays vu leur quantité. Toutefois, on peut indiquer que conformément à la stratégie de coopération adoptée par l’Union européenne dans la région d’Amérique latine, l’année 2004 a vu des programmes et des projets approuvés dans les domaines suivants :

• Cohésion sociale, développement social et développement des régions les moins prospères.

• Renforcement institutionnel et démocratique, modernisation de l’Etat et droits de l’Homme.

• Assistance technique liée au commerce et intégration régionale.

Il est intéressant de préciser que chaque projet ou programme fait l’objet d’une évaluation externe, autrement dit, une appréciation sur un travail en cours ou accompli, en vue de mesurer les écarts existants entre les objectifs visés et ceux réellement atteints. L’évaluation est ainsi une « technique qui permet une cohérence entre la décision et l’action ». C’est un regard critique qui cherche une certaine vérité. Pour paradoxal que cela puisse paraître et malgré l’importance des enjeux de la coopération et les sommes financières engagées, jusqu’en 1992, l’UE n’avait pas de véritable politique d’évaluation des actions qu’elle soutenait. Après 1989, l’environnement est tout autre ; Soumis à la pression des instances internationales en faveur de la mondialisation, à celle des opinions publiques et aux critiques sévères de la Cour des comptes, les gouvernements donateurs et l’Union européenne vont se montrer plus exigeants dans l’usage fait des fonds, et exiger de résultats.

En effet, la recherche de meilleurs résultats, vis-à-vis de la critique notamment, a obligé la Commission à mettre en place un cycle et des critères d’évaluation. Une cellule d’évaluation a été constituée, chargée d’élaborer les instruments d’évaluation des projets. Peu à peu, l’expérience devrait conduire à ce que l’évaluation fasse partie intégrante de la dynamique même d’un projet, du début à la fin, et qu’elle ne soit pas, qu’une étape qui marque la fin d’un projet.

Cinq grands critères de l’évaluation (pas seulement au niveau de l’Union européenne) ont été retenus pour juger un projet ou une action :

• La pertinence : relation entre les problèmes à résoudre et les objectifs du programme.

• L’efficience : relation entre les activités entreprises et les résultats obtenus, c’est-à-dire entre ce que l’on fait et ce que l’on obtient.

• L’efficacité : relation entre les résultats obtenus et les objectifs spécifiques du projet.

• L’impact : relation entre les objectifs spécifiques et les objectifs généraux du développement.

• La viabilité : caractère durable des résultats obtenus, en particulier après l’arrêt du programme.

L’évaluation fait apparaître ce qui a bien marché mais aussi les dysfonctionnements dans le projet. Elle peut alors mettre en lumière les points forts et les faiblesses dont certains relèvent des comportements des acteurs ayant animé le projet ou de la volonté des autorités politiques bien souvent. C’est un instrument indispensable au bon fonctionnement d’une politique de développement.

A titre d’exemple, en Amérique latine en 2004, 150 projets d’un budget total de 873 millions d’euro ont fait l’objet d’un suivi dans la région : ces derniers affichent globalement d’excellents résultats qui se maintiennent. Pour cette même année, les résultats des projets relatifs aux droits de l’Homme inscrits dans le secteur « capacité institutionnelle et bonne gouvernance » sont particulièrement positifs, notamment en termes d’efficacité et d’impact. Ces résultats reflètent le degré élevé de cohérence atteint entre les projets relatifs aux droits de l’Homme et les priorités identifiées par les bénéficiaires et leurs communautés. Les résultats de ces projets sont considérables car ils ont contribué à faire « reculer le phénomène de marginalisation de la plupart des franges vulnérables de la population et à promouvoir l’intégration sociopolitique et économique des pauvres, aussi bien en zone urbaine que rurale ».