Sortie de crise : impulser le changement

Chronologie

Les processus de transition les plus précoces ont eu lieu en Europe centrale, dès l’automne 1989, suite à la mobilisation et aux manifestations de protestation de la population au cours de l’été. Elles conduisent au renversement des régimes communistes en place : le Mur de Berlin tombe le 9 novembre 1989. Ces manifestations des oppositions ont été rendues possibles par la brèche ouverte dans le système totalitaire par le Premier secrétaire du Parti Communiste de l’Union soviétique de l’époque, Mikhaïl Gorbatchev, quand il propose les réformes de la glasnost (transparence) et de la perestroïka (reconstruction). L’URSS connaît alors une évolution similaire avec un mouvement sécessionniste dans certaines républiques - les républiques baltes sont les premières à déclarer leur indépendance entre mars et mai 1990 - et parmi des dirigeants de la république de Russie. L’URSS disparaît le 8 décembre 1991.

Ces événements, qui mettent un terme à la Guerre froide, ont un effet d’entraînement sur tous les Etats alliés des Soviétiques. Cette perte du soutien soviétique a causé la déstabilisation de régimes en place (Pologne, Ethiopie) et des mouvements de résistance (Salvador, Cambodge, Afrique du Sud) et, dans certains cas, a provoqué des conflits armés (ex-Yougoslavie) ou les ont prolongés (Afghanistan).

L’analyse de l’origine de l’impulsion des processus de transition :

Il serait abusif d’accorder aux facteurs déclenchants des caractères exclusivement externes ou internes. Dans une mesure plus ou moins grande, ils se combinent les uns avec les autres.

• Facteurs externes

Deux Etats, l’Afghanistan et l’Ouzbékistan, présentent deux cas d’impulsion extérieure pour le changement mais dans des situations très différentes.

L’Afghanistan était en état de guerre prolongée (résistance à l’invasion soviétique de 1979 à 1989 puis en guerre civile depuis). Le pouvoir taliban installé en 1996 avait amené un semblant de paix mais son autorité ne couvrait pas tout le pays, la résistance était toujours active et les combats se poursuivaient. Parallèlement aux combats sur le terrain, depuis 1998, un certain nombre d’acteurs politiques afghans se rencontraient pour tenter de mettre en place les conditions de négociations de paix. Parmi eux se trouvaient des représentants de 2 camps : les partisans de l’ancien roi, liés au mouvement de la loya djirga (démocrates, libéraux) et les membres modérés du Front islamique uni (Alliance du Nord), en lutte contre les Talibans depuis 1996. Ils représentent ce que l’on a appelé le “Groupe de Rome”. Les discussions concernaient la crise et le retour à la paix, l’organisation de la loya djirga (assemblée) et l’organisation de structures permanentes pour la rendre possible. Hamid Karzaï, futur premier président afghan, faisait partie de la délégation de Rome. Il représente les intérêts ici convergents entre l’Iran et les Etats Unis à qui il assure de tout faire pour éviter le retour de la monarchie à Kaboul. Il est plutôt favorable au Front islamique uni. Une forte activité diplomatique s’est donc développée à cette période autour de l’ancien roi et de ses représentants, des Afghans de l’élite exilée, des représentants des Talibans, du Front islamique uni. Des contacts ont également été pris avec les notables, les anciens moudjahidins, les oulémas et surtout des Talibans dissidents. La dynamique de l’organisation de la loya djirga menée par le groupe de Rome s’essouffle et se trouvait dans une impasse quand les attentats du 11 septembre 2001 changent la donne et impulsent une nouvelle dynamique. L’intervention militaire d’une coalition internationale dirigée par les Etats Unis à l’automne 2001 précipite les événements : une conférence de paix s’ouvre à Bonn fin décembre 2001 conduite par les Nations Unies, avec pour mission d’installer une gouvernance des Nations Unies.

L’Ouzbékistan par contre était une république pacifique d’URSS et aurait pu le rester encore longtemps si celle-ci n’avait pas disparu. C’est bien l’effondrement de l’URSS qui a provoqué la rupture dans cette république, sans mouvement populaire pour une indépendance, à peine des revendications d’autonomie politique et culturelle. Dans ces conditions, il n’a pas été très difficile au pouvoir en place de se maintenir dans le nouvel Etat indépendant et de gouverner avec les méthodes qu’il avait toujours pratiquées.

Dans ces deux cas très spécifiques, le changement est impulsé par l’extérieur même si la conjoncture intérieure lui est favorable. Les Talibans qui avaient pacifié, dans une certaine mesure, le pays exerçaient un autoritarisme brutal et parfois absurde. Si l’Ouzbékistan n’a pas connu de revendication populaire pour l’indépendance, la fierté nationale de la population a largement soutenu cette évolution.

Une convergence d’intérêts fortuite ?

L’intervention militaire de la coalition internationale en Afghanistan répondait à des besoins de ces pays en matière de sécurité : la présence supposée des responsables des attentats de Manhattan en septembre 2001 dans le pays, accueillis et protégés par le régime des Talibans. Ces besoins rencontraient ceux de la résistance afghane qui cherchait à reprendre le pouvoir et ceux de la population qui allait enfin être débarrassée des Talibans. Puis une nouvelle convergence (fortuite ? ) est apparue avec la population afghane, lasse des années de guerre et qui ne fait plus confiance à l’élite dirigeante, fractionnée sur le territoire et incarnée par les chefs de guerre. La personne de Hamid Karzaï, du fait de son statut extérieur au jeu politique national, a été favorablement accueillie. Cependant les acteurs politiques sont nombreux et n’ont pas les mêmes intérêts que la population, et les ambitions de la communauté internationale en matière de construction d’Etat et de démocratisation sont très élevées.

De la convergence des intérêts de la communauté internationale et de la population peut parfois apparaître une certaine interdépendance : les Etats Unis, d’autres Etats occidentaux qui craignent autant qu’eux le terrorisme islamiste, et le peuple afghan pour la pacification, la réorganisation de l’Etat et la neutralisation des rivalités de pouvoir des chefs de guerre.

Par contre, dans certains domaines, notamment la politique sociale, les orientations de l’intervention internationale peuvent nuire aux besoins de la population : à court terme, lorsque les politiques sociales ne sont pas prioritaires et à long terme quand l’assistance ne s’inscrit pas dans une perspective de transfert de responsabilités.

L’Ouzbékistan présente un cas typique d’absence de convergence entre les intérêts de la communauté internationale qui veut libéraliser les sphères économiques et politiques et le gouvernement en place qui n’applique pas les réformes dans une stratégie de maintien au pouvoir. Cette situation donne lieu au déploiement d’une série de conditionnalités aux aides pour exercer une pression sur l’application des recommandations des organisations et institutions financières internationales.

• Facteurs internes

Les processus de transition que nous étudions sont liés, de près ou de loin, à la fin de la Guerre froide et à ce titre-là, ils ne peuvent pas être complètement étrangers à ce facteur externe. La distinction entre facteurs internes et externes dans le cas de la Russie reste délicate dans la mesure où cet Etat représente le cœur du système qui en s’effondrant a entraîné la chute de quantité d’autres. Ce sont bien les réformes initiées par le premier secrétaire du PCUS, Mikhaïl Gorbatchev, dès 1986 qui ont ouvert une brèche et permis les contestations de 1989 en Europe centrale. Dans un second temps, ces libéralisations ont encouragé les mouvements indépendantistes au sein de l’URSS. Il est donc difficile de juger si ce retour d’influence des oppositions d’Europe centrale sur le système soviétique sont internes ou externes, selon qu’on se situe dans un système unique – monopartisme et économie planifiée – ou dans des Etats indépendants, compte-tenu de l’intégration idéologique de l’ensemble.

Les facteurs internes comme impulsion au changement prévalent en Bosnie-Herzégovine, en Pologne et au Salvador. Cependant sans leur conjonction avec un ou plusieurs facteurs externes - modifications des relations avec les alliés, disparition du soutien financier, démocratisation dans les Etats voisins - les dysfonctionnements d’un système politique (Yougoslavie), la résistance d’un syndicat autonome (Pologne) et l’impasse militaire (Salvador) auraient pu perdurer encore des années sans aboutir à un changement radical. Le système politique yougoslave entre en délitement dès la mort de Tito en 1980, l’Etat d’urgence est déclaré en Pologne en 1981 et les premières négociations au Salvador débutent en 1984, pourtant il faut attendre entre 9 et 11 ans de statu quo, période de maturation des résistances (Pologne) ou de pourrissement des relations entre républiques fédérées et entre individus (Yougoslavie) : en août 1990, le gouvernement salvadorien et le FMLN signent un accord de paix (Accord de Genève), en décembre 1990 le gouvernement polonais ouvre les négociations avec les représentants de Solidarnosc (négociations de la Table Ronde) et au printemps 1991 la Yougoslavie se délite sous le coup des déclarations d’indépendance de la Slovénie et de la Croatie et entre en guerre. Ces lents processus étaient-il arrivés à leur terme ou bien ont-ils trouvé le moment opportun ? La conjonction à l’échelle internationale de ces bouleversements politiques semble indiquer la seconde hypothèse. Les exemples pourraient être multipliés. La Chine apparaît comme le pays où les éléments déclenchants sont les plus spécifiquement internes : les réformes sont initiées par les autorités elles-mêmes parfois pour servir leurs intérêts politiques propres et mettre hors-jeu leurs rivaux. Pourtant ici encore la période-clé 1989-1991 produit dans ce pays la manifestation la plus spectaculaire après une décennie de timide libéralisation : le printemps de Tienanmen.

• Combinaison des deux facteurs

Le succès de la transition vers la démocratie dépend en fait de la convergence des intérêts entre les acteurs internes et externes. L’Afrique du Sud montre bien cette corrélation : les manifestations de la minorité noire n’ont permis d’ouvrir des négociations que lorsque la pression internationale a fait évoluer la mentalité des Blancs. Cette pression morale venue de l’extérieur, en même temps, a rendu crédible l’action interne. Cette convergence a renforcé et même accéléré le processus.

Enfin, la disparition de l’URSS a mis un terme à l’assistance apportée à certains régimes et certaines résistances armées. C’est le cas du régime éthiopien, rendu plus vulnérable face à l’opposition en guerre, de même que les factions en guerre contre le régime cambodgien. Dans ces deux cas, la fin de la Guerre froide a déstabilisé les rapports de force au point de rendre possible un règlement politique des conflits. Cette option devient envisageable parce que les protagonistes pensent désormais que c’est celle qui servira au mieux leurs intérêts dans un contexte changé. La recherche d’un accord de paix est un processus long et hautement politisé. L’accord de paix de Paris est signé en 1991 par 18 Etats et toutes les parties cambodgiennes. Bien qu’au niveau national, l’ancien roi a joué un rôle important dans la promotion d’une solution pacifiée, la coopération initiale entre les parties en conflit vole en éclat quand les Khmers Rouges rompent le cessez-le-feu. Ces derniers ont pensé qu’ils ne trouvaient plus suffisamment d’intérêt dans les élections, ne pouvant espérer remporter un fort suffrage compte-tenu de leur passé violent. Le cas du Cambodge est exemplaire : la pression internationale excessive lors des élections avait pour objectif d’en faire l’issue du processus de paix mais en réalité elles sont devenues un instrument de conflit plus que de réconciliation.

L’ accompagnement du processus de transition par la communauté internationale : l’intervention internationale et sa légitimité

Indépendamment de l’origine de l’impulsion des changements, la transition est souvent encadrée par la communauté internationale, bien souvent par le biais des organisations et institutions internationales. Son action porte sur la médiation, les négociations de paix et l’organisation d’une conférence pour la signature de l’accord de paix, le maintien de la paix, la construction de l’Etat, la conduite des réformes, le développement...

L’Afghanistan et la Bosnie-Herzégovine présentent les cas les plus lourds de l’intervention internationale. En Afghanistan, on peut voir que la présence militaire étrangère est prise dans un nœud de paradoxes : elle garantit l’administration au pouvoir mais à terme elle pourrait remettre en cause la pacification en cours.

En effet, le courant djihadiste (dont l’influence s’est considérablement accrue au sein de l’administration malgré sa mise à l’écart lors de la conférence de Bonn) conteste la légitimité de la conférence de Bonn (ils n’y étaient pas présents) et n’admet la présence des forces étrangères que dans des proportions réduites et pour une durée limitée. Ils prônent le retour à un Etat islamique. Un tel retour au radicalisme comporte certains risques de retournement. Ils peuvent brandir le flambeau d’un islam menacé (1). La guerre contre le terrorisme menée par les Etats Unis comporte un risque fort de produire les effets exactement inverses à ceux recherchés, un renforcement du radicalisme islamique. Les Djihadistes réagissent également contre :

• Le personnel des Nations Unies et des ONG dont l’aide y compris et surtout dans les villages éloignés rappelle l’ampleur des destructions et le souvenir douloureux de la crise ;

• Les exilés de retour au pays qui jettent un regard critique sur les vues rétrogrades des anciens djihadistes.

L’islam des Talibans a attiré les sympathies d’Afghans modérés parce qu’ils ont vu dans ce courant des idées qui défendent leurs spécificités ethnico-nationales. La présence militaire étrangère a été souhaitée car l’action militaire visait à chasser les Talibans et al-Qaeda. Au-delà, une assistance à la sécurité est également perçue positivement pour mener au retour de la vie constitutionnelle, comme stipulé dans les accords de Bonn, signés sous l’égide de l’ONU. Enfin, la présence militaire étrangère est légitimante pour l’administration afghane : “Tous les pronostics prédisent la chute du gouvernement si les forces internationales quittent le terrain”(Fazelli 221). Mais l’Afghanistan n’est pas allié aux Etats Unis dans la guerre en Irak (Karzaï s’est prononcé contre) et cette nouvelle situation retarde le retour de la paix en Afghanistan.

En Bosnie-Herzégovine, la présence internationale dans les domaines sécuritaires et politiques a développé une dynamique de dépendance dans laquelle à la fois l’inertie et l’aggravation de la situation enferment le pays dans un cercle vicieux. La Bosnie-Herzégovine doit faire face à une triple transition :

• D’un état de guerre à une paix durable : le processus est en cours mais par manque de responsabilité des structures politiques locales, puisque la vie politique est dominée par un Haut Représentant (Office of the High Representant, OHR) de nationalité étrangère, il piétine. D’un autre côté, le processus pourrait être remis en cause en cas de fin de soutien international.

• D’une aide d’urgence à une croissance stable : le pays est un des plus grands bénéficiaires de l’aide internationale mais pour la population, cette aide a remplacé l’Etat socialiste. Un changement de mentalité s’impose donc. L’initiative locale est bloquée et la population comme les dirigeants sont trop passifs.

• D’une économie planifiée au libre marché et du monopole du politique à la démocratie et à une société citoyenne. On retrouve dans ce domaine les mêmes freins.

Le développement de cette dépendance tient également à l’orientation de la politique des donateurs : l’économie se développe de façon très inégalitaire qui produit de la pauvreté en plus de celle héritée. L’action des organisations internationales est, dans certains domaines, inadaptée et inefficace. La transition dans les pays de l’Est a été réduite à la question du passage à l’économie de marché, l’approche de la politique de transition doit donc être repensée ainsi que la méthode : l’introduction de l’économie de marché n’entraîne pas automatiquement de nouvelles structures et institutions sociales, tout comme les élections libres et le multipartisme ne mènent pas à la démocratie. Seuls l’Etat de droit et la transparence permettent le développement de l’économie et de la société civile.

L’intervention recherche, si elle n’en dispose pas naturellement, une certaine légitimité. La pression internationale exercée en Afrique du Sud possédait la légitimité morale de la restauration de l’égalité entre les individus et du respect des droits de l’Homme. L’intervention dans les Etats dont le système reposait sur le parti unique et l’économie planifiée bénéficiait de la légitimité du contexte de la fin de la Guerre froide et de la victoire du système libéral. L’intervention s’est faite par l’intermédiaire des organisations et institutions financières internationales. L’encadrement des négociations de paix et de la reconstruction en Bosnie-Herzégovine a trouvé sa légitimité dans le contexte de malaise et de culpabilité de n’avoir pu empêcher le chaos de la fin du régime. En revanche, l’intervention en Afghanistan a nécessité une démarche plus volontariste pour la rendre légitime : les Etats Unis ont formé une coalition d’Etats (mandat des Nations Unies ? ) pour donner la dimension d’un genre d’intérêt général international. De plus, ils ont fondé leur action sur le principe de légitime défense. L’intervention internationale recherche également une légitimité interne en s’appuyant sur une figure de pouvoir ; les monarques offrent cette possibilité car ils disposent d’une légitimité traditionnelle, sont perçus comme les “pères de la nation”, ils symbolisent la continuité et représentent la période de paix qui a précédé le conflit puisqu’en général ils n’ont pas pris part au conflit.

Notes

(1) Kacem Fazelli, L’Afghanistan, du provisoire au transitoire, L’Asiathèque, Paris, 2004 : 116.